La presente queja se tramita por la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con la adecuación de las normas que regulan el uso y acceso por parte de menores a los vestuarios en instalaciones deportivas municipales.
La queja se formulaba por la representante de una entidad deportiva que tenía adjudicada la gestión de diversos cursos y actividades deportivas de piscina en dependencias de titularidad del ayuntamiento.
Nos relataba que “Los padres de todos los niños tienen una gran preocupación ante ello porque no existe un vestuario/duchas de uso exclusivo infantil, comparten con adultos, y como está a la orden del día el tema de abuso sexual, los padres quitan a los niños de la piscina (en nuestro caso es deporte de piscina). Se nos exige todo tipo de documentación tipo certificados de delitos sexuales y firma de protocolos, todo se queda en papel, pero la realidad es que los niños están solos y desprotegidos”; siendo ese el motivo por el que planteaba el asunto ante la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia y Defensor del Pueblo Andaluz.
Tras admitir la queja a trámite solicitamos de esa Alcaldía la emisión de un informe sobre dicha cuestión. A tales efectos tuvimos en cuenta que tales instalaciones eran de titularidad municipal y que para su apertura y puesta en funcionamiento la corporación local había de cumplir las exigencias establecidas en la legislación, tanto si las piscinas eran gestionadas directamente por personal del ayuntamiento como si se hacía indirectamente contratando su explotación con una empresa privada.
En respuesta a nuestra petición, desde el ayuntamiento nos fue remitido un informe en el que se indicaba:
“Acusamos recibo del escrito correspondiente a la reclamación, mediante la cual solicita elevar la edad para acceder solos al vestuario, indicando textualmente:
"Las instalaciones deportivas del Instituto Municipal de Deportes, exigen que los niños que cumplan 8 años accedan solos a vestuario/duchas. Los padres de todos los niños tienen una gran preocupación ante ello porque no existe un vestuario/duchas de uso exclusivo infantil, comparten con adultos, y como está a la orden del día el tema de abuso sexual, los padres quitan a los niños de la piscina (en nuestro caso es deporte de piscina). Se nos exige todo tipo de documentación tipo certificados de delitos sexuales y firma de protocolos, todo se queda en papel, pero la realidad es que los niños están solos y desprotegidos. Sabemos que, en otro municipio, el defensor del menor dio la razón a los padres y se ha elevado la edad para acceder solos a vestuario"
Procedemos a informarle sobre todas las medidas que el Instituto Municipal de Deportes tiene al respecto:
• El Instituto Municipal de Deportes en su Reglamento Interno de las Instalaciones Deportivas Municipales del Instituto Municipal de Deportes, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento (BOP nº 23 de 29 enero 2018), en su Artículo 23.e) establece:
"En caso de que no existan vestidores específicos al efecto, las personas menores de hasta ocho años podrán acceder al vestuario del sexo opuesto, debidamente acompañados por persona mayor de edad que ejerza la patria potestad, tutela o guarda del mismo, a fin de realizar las funciones de aseo y vestido."
Así mismo el Anexo 1 del citado Reglamento, recoge el Protocolo para la prevención, detección y actuación frente al acoso y abuso sexual a menores.
• Dentro del Programa de formación del IMD, se han impartido cursos para todos los empleados sobre la Ley 8/2021 de 4 de junio de Protección de la Infancia y la Adolescencia frente a la violencia.
• No existe ninguna normativa que obligue a contemplar vestuarios diferenciados entre mayores y menores, ni especifican alguna relativa a la utilización de vestuarios por personas adulta y menores, tal y como se recoge en la resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 12/6056.
• En lo que respecta a piscinas de uso colectivo hemos de referirnos al Decreto 742/2013, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento Sanitario de las Piscinas de Uso Colectivo. Dicho reglamento impone determinadas exigencias arquitectónicas al vaso de las piscinas y a las instalaciones accesorias a las mismas, también regula las condiciones del agua y determinados aspectos del funcionamiento ordinario de tales instalaciones, y en lo que atañe a vestuarios en su artículo 14 establece únicamente la necesidad de contar con aseos y vestuarios instalados en locales cubiertos y ventilados, dispensando de dicha obligación a los alojamientos turísticos en los que la piscina sea para uso exclusivo del personal alojado y a comunidades de vecinos donde las viviendas estén próximas a la piscina.
• La normativa y documentación sobre instalaciones deportivas y para el esparcimiento (NIDE) elaborada por el Consejo Superior de Deportes (CSD), organismo autónomo dependiente del Ministerio de Educación Cultura y Deporte. Esta normativa tiene como objetivo definir las condiciones reglamentarias, de planificación y de diseño que deben considerarse en el proyecto y la construcción de instalaciones deportivas. La NIDE 3, no como reglamento sino como norma de proyecto de piscinas, existe un epígrafe referido a piscinas cubiertas, en el que encontramos un apartado (7) relativo a condiciones de diseño, características y funcionalidad de las piscinas cubiertas. Dentro de este apartado 7, se ubica el subapartado (7.11) referido a vestuarios y aseos en el que se señala que los vestuarios habrán de ser dimensionados para un número de usuarios en función del aforo, el cual es proporcional a los metros cuadrados de lámina de agua.
Las previsiones de las normas NIDE como referencia a la hora de elaborar proyectos de instalaciones deportivas dejan a las claras la división de vestuarios por sexos, pero sin establecer ninguna indicación ni diferenciación por edad de las personas usuarias.
• Los horarios establecidos en las instalaciones deportivas del IMD para el desarrollo de actividades de niños comprendidos entre los 3 años hasta los 13 años oscila entre las 16 y 20 horas, siendo la asistencia de mayores un porcentaje ínfimo.
• El espacio de vestuarios del centro se distribuye en dos amplias zonas, una reservada para actividades en seco y otra para actividades en piscina. A su vez estos espacios de vestuarios están diferenciados por sexo, masculino o femenino, y atendiendo a las necesidades del centro se ha podido habilitar dentro del espacio dedicado a piscina zonas independientes para usuarios menores de edad.
• La zona de piscina, dispone de vestuarios femenino con 13 cabinas individuales de uso para cualquier personal y un espacio en el centro diáfano con varios bancos con percheros, así como con un espacio totalmente independiente para infantiles, con 4 cabinas individuales. Este espacio lo usan madres o acompañantes femeninas con niños y niñas menores de 8 años, así como alguna niña mayor de 8 años.
• La parte de vestuario masculino, es exactamente igual. Hay una parte amplia al entrar con 13 cabinas individuales de uso para cualquier personal y un espacio en el centro diáfano con varios bancos con percheros, así como con un espacio totalmente independiente para infantiles, con 4 cabinas individuales. Este espacio lo usan padres o acompañantes masculinos con niños y niñas menores de 8 años, así como algún niño mayor de 8 años.
• La entidad a la cual pertenece la reclamante, tiene concedido el uso de varias calles de piscina de lunes a viernes en horario de 16 a 20 horas para el desarrollo de sus distintas escuelas de natación, en esta banda horaria como ya se ha indicado, el mayor porcentaje de uso de las instalaciones y por ende de vestuarios es de niños/as, los cuales son utilizados tanto por menores de 8 años acompañados como por mayores de 8 años.
• A partir de los 8 años, se considera que los niños/as han desarrollado la capacidad para llevar a cabo las actividades de la vida diaria, utilizando sus propias habilidades y recursos, por lo que no vemos necesario elevar la edad para acceder solos a los vestuarios.
Por todo lo expuesto y ante la inquietud de los padres de los menores que acceden solos a vestuarios, le sugerimos que, para su tranquilidad, la entidad arbitre medidas tales como nombrar a dos (técnicos-as/monitores-as, padres, etc.) debidamente acreditados, que acompañen a los niños/as mayores de ocho años a los vestuarios de su sexo.”
A la vista del informe, hemos de recalcar que la cuestión debatida en la queja ha sido abordada de manera específica desde los responsables municipales a través de las medidas y análisis que se han transcrito anteriormente. En todo caso la cuestión analizada en la queja reproduce otros casos muy parecidos que ya han sido analizados por esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia y Defensor del Pueblo Andaluz.
Efectivamente la cuestión se presenta con aspectos muy particulares, sobre los que resulta extraño encontrar referencias normativas explícitas. Es así que apenas se encuentran algunas pautas normativas sobre el particular en el Código Técnico de la Edificación, el cual presenta una orientación claramente técnica y constructiva, y sólo incluye indicaciones alusivas a la diferenciación por sexos de los vestuarios y su necesaria adaptación a personas con movilidad reducida. Podemos analizar varios aspectos:
a) En lo que respecta a piscinas de uso colectivo, en el ámbito territorial andaluz, hemos de referirnos también al Decreto 485/2019, de 4 de junio, por el que se aprueba el Reglamento Técnico-Sanitario de las Piscinas en Andalucía, que modifica al Decreto 23/1999, de 23 de febrero.
Dicho reglamento impone determinadas exigencias arquitectónicas al vaso de las piscinas y a las instalaciones accesorias a las mismas, también regula las condiciones del agua y determinados aspectos del funcionamiento ordinario de tales instalaciones, y en lo que atañe a vestuarios establece únicamente la necesidad de contar con aseos y vestuarios instalados en locales cubiertos y ventilados, dispensando de dicha obligación a los alojamientos turísticos en los que la piscina sea para uso exclusivo del personal alojado y a comunidades de vecinos donde las viviendas estén próximas a la piscina.
La referencia más aproximada a esta cuestión la encontramos en diversa normativa y documentación sobre instalaciones deportivas y para el esparcimiento (NIDE) elaborada por el Consejo Superior de Deportes (CSD), organismo autónomo dependiente del, entonces, Ministerio de Educación Cultura y Deporte. Esta normativa tiene como objetivo definir las condiciones reglamentarias, de planificación y de diseño que deben considerarse en el proyecto y la construcción de instalaciones deportivas.
Las normas reglamentarias que emanan del CSD son de aplicación en todos aquellos proyectos que se realicen total o parcialmente con fondos del Consejo Superior de Deportes y en instalaciones deportivas en las que se vayan a celebrar competiciones oficiales regidas por la Federación Deportiva nacional correspondiente, que es quien tiene competencias para homologar la instalación.
Por su parte, las normas de proyecto sirven como manual de referencia en la planificación y realización de todo proyecto de una instalación deportiva, siendo de aplicación en todos aquellos proyectos que se realicen total o parcialmente con fondos del Consejo Superior de Deportes y todos aquellos proyectos de instalaciones que se construyan para competiciones oficiales regidas por la Federación Deportiva nacional correspondiente.
De este modo en la NIDE 3, no como reglamento sino como norma de proyecto de piscinas, existe un epígrafe referido a piscinas cubiertas, en el que encontramos un apartado (7) relativo a condiciones de diseño, características y funcionalidad de las piscinas cubiertas. Dentro de este apartado 7, se ubica el sub-apartado (7.11) referido a vestuarios y aseos en el que se señala que los vestuarios habrán de ser dimensionados para un número de usuarios en función del aforo, el cual es proporcional a los metros cuadrados de lámina de agua.
Así se establece que el número de usuarios previstos para los vestuarios se obtiene dividiendo los metros cuadrados de lámina de agua por 6. Y este resultado a su vez se reparte al 50% entre vestuarios masculinos y femeninos debiéndose habilitar una superficie por cada vestuario de 1 metro cuadrado por usuario. A continuación se precisa que el espacio de vestuarios puede subdividirse en zonas no inferiores a 20 m2 mediante elementos separadores ligeros, conectadas entre si para usos diferenciados (vestuario infantil, socios, etc.)
Así pues, las previsiones de las normas NIDE como referencia a la hora de elaborar proyectos de instalaciones deportivas dejan a las claras la división de vestuarios por sexos, pero sin establecer ninguna indicación ni diferenciación por edad de las personas usuarias. Se contempla la posibilidad de diferenciación de un vestuario infantil, pero sin recoger mayor precisión al respecto, quedando por tanto al albur de la sensibilidad de quien hubiera de diseñar la instalación o de quien en definitiva dispusiera de facultades para aprobar y ejecutar el proyecto.
b) También existen algunas normas de carácter municipal aprobadas a través de Ordenanzas, o incluso de normas de régimen interior, que hacen alusión a la cuestión. Citamos por ejemplo:
En el caso de Marchena apenas se regula: «Artículo 26.- Vestuarios, duchas y servicios.- Además de lo contemplado para los vestuarios en general, el usuario de las piscinas, deberá: - En los casos de adultos acompañantes de niños pequeños el acceso a vestuarios se realizará con calzas especiales de un solo uso, que se entregarán en el control de la instalación, abandonando el vestuario una vez finalizada la ayuda en el cambio de ropa y desechando a la salida las calzas».
- En el caso de Jerez, regula: «Artículo 36 h) En caso de que no existan vestidores específicos al efecto, los menores de hasta seis años podrán acceder al vestuario del sexo opuesto, debidamente acompañados por persona mayor de edad que ejerza la patria potestad, tutela o guarda del mismo, a fin de realizar las funciones de aseo y vestido, de acuerdo con las normas específicas que a este efecto establezca la dirección del servicio municipal de deportes».
- Por su parte el ayuntamiento de Cádiz define: art. 22,2 g) «El acceso a los vestuarios solo estará permitido a los usuarios con derecho a la utilización de la instalación en cada momento (deportistas, técnicos y directivos autorizados), nunca estará permitido el acceso de acompañantes o familiares. Los niños menores de 6 años deberán ser acompañados por una persona mayor durante su estancia en el vestuario».
- Y el del ayuntamiento de Posadas: «artículo 8,2.2. No se permitirá el acceso a los vestuarios a las personas que no vayan a hacer uso de las instalaciones, con excepción de los acompañantes de los usuarios que, por su edad o condiciones, no sean capaces de desvestirse ni vestirse con autonomía».
En general, estas reglas de acceso a vestuarios vienen a consolidar unas líneas regulatorias que tienen en común: una distinción de vestuarios por sexos; una edad infantil de menos de seis-siete años para usar el vestuario propio de la persona al cuidado del menor; un uso preferente del menor del vestuario asignado por sexo, pudiendo acceder solo desde los 6/7 años.
c) Las normas del ayuntamiento señalan la edad de ocho años para que los menores puedan acceder con autonomía a sus respectivos vestuarios, aplicando un criterio análogo a las reglamentaciones o normas de uso análogas adoptados en otros municipios e instituciones.
Analizando sus propias reglas, resulta evidente que la división de los vestuarios por sexos responde a una necesidad de moralidad pública, conforme con los usos y normas de comportamiento normalmente aceptadas en la sociedad actual. Y de igual modo se podría predicar del uso de vestuarios e instalaciones sanitarias anexas por personas menores, ya que es comúnmente aceptado que cuando se trata de niños o niñas de corta edad puedan acceder a las mismas acompañados de sus padres, madres, o personas adultas responsables de su cuidado. A partir de cierta edad, conforme las personas menores van ganando en autonomía personal también es socialmente aceptado que concurran en solitario a dichas instalaciones accesorias, en función del respectivo sexo, lo cual puede ocasionar incidentes como los descritos en la queja.
En el actual contexto social cada vez más nos encontramos con personas menores de edad que participan en actividades deportivas o de ocio, que en ocasiones acuden solas y otras veces lo hacen acompañadas de las personas adultas responsables de su cuidado, realizando la actividad en grupo bajo la supervisión de monitores o cuidadores.
Dicha actividad lleva aparejada la necesidad de uso de aseos y vestuarios, y es en este contexto donde suelen producirse no pocas controversias y situaciones en ocasiones nada deseables. Y resulta paradójico que el posible conflicto moral entre personas de distinto sexo, referido a la utilización de vestuarios, haya quedado resuelto por la normativa con una diferenciación clara de las zonas respectivas, y sin embargo no se pueda decir lo mismo de la controversia relatada en la queja, referida a personas adultas y menores.
d) Llegados a este punto, nuestra obligada perspectiva de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia, y Defensor del Pueblo Andaluz, nos conduce a resaltar el reconocimiento de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de su personalidad como fundamento del orden político (artículo 10 de la Constitución). También hemos de resaltar el mandato a los Poderes Públicos de protección integral de las personas menores (artículo 39 de la Constitución), y en lo que atañe a la intimidad personal debemos incidir en su reconocimiento como derecho fundamental por el artículo 18 de la Constitución, especificando la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica de Menor, en su artículo 4.1, que las personas menores tienen reconocido dicho derecho. En la misma línea la Ley 24/2021, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía.
Desde nuestro punto de vista, este mandato constitucional de protección de la intimidad de los menores unido a la prevalencia del interés superior de las personas menores sobre otros intereses concurrentes, ha de servir para que se tenga una especial cautela y se otorgue una especial protección cuando el usuario de las instalaciones deportivas o de ocio es menor de edad, lo cual incluso podría llegar a requerir de una zona diferenciada, y cuando ello no fuera viable, de un tramo horario o condiciones de uso en que no hubieran de compartir dichos espacios tan íntimos con personas adultas.
Se trata de una cuestión que, tal como acabamos de reseñar, no ha sido abordada hasta el momento en disposiciones reglamentarias específicas, pero que puede ser fuente frecuente de conflictos, al ser cada vez más usual que personas menores participen en la vida social y, por tanto, en actividades de centros deportivos o de ocio, compartiendo las instalaciones auxiliares con las personas adultas que concurren a los mismos.
Normalmente, las posibles divergencias se resuelven gracias al respeto mutuo y el cumplimiento de reglas no escritas de urbanidad y comportamiento en comunidad. También contando con que las personas responsables de las instalaciones organizan su funcionamiento procurando evitar problemas de convivencia y garantizar un uso agradable y pacífico a los usuarios. Pero ocurren supuestos en que no se encuentra una solución clara, y el conflicto entre adultos y menores puede persistir a pesar de haberse planteado de forma abierta la necesidad de una solución satisfactoria para todos.
Por ello, al demandarse una respuesta que supere la inviabilidad de solución autónoma del problema, es cuando se aprecia, en determinados casos, la necesidad de un referente normativo que imponga a los gestores responsables de unas instalaciones de deporte o de ocio la necesidad de que de antemano resulte solventada esta controversia. Volvemos a insistir en que la cuestión admite una pluralidad de posiciones y criterios para definir con detalle estas condiciones de uso. El análisis de otros precedentes ha venido a confirmar la ausencia de una solución diáfana; si bien ello no nos disuade de intentar impulsar al menos las pautas más compartidas y pacíficas para abordar la cuestión desde un punto de vista regulatorio.
En este supuesto, las normas fijadas por el ayuntamiento parecen responder en términos análogos, a las pautas señaladas anteriormente, dentro de las líneas de regulación mínima que procuran dejar claro el derecho de las personas menores al uso de tales instalaciones accesorias, sin limitaciones por razón de su edad.
Dentro de esas pautas también conviene diferenciar los menores hasta cierta edad, en cuyo caso podrían concurrir acompañados de las personas adultas responsables de su cuidado, quienes serían los garantes de su intimidad y del uso conveniente de las instalaciones; de los menores a partir de la edad en que se les pudiera presumir una autonomía suficiente, en cuyo caso habría de quedar garantizado que pudieran concurrir solos al vestuario o aseos diferenciados en función de sexo, con normalidad y sin riesgo de incidentes con adultos.
Para dicha finalidad creemos conveniente que, siempre que fuera posible, se habilitara un vestuario infantil diferenciado. Y cuando por razones presupuestarias, arquitectónicas u otros motivos fundados no fuera posible, que se estableciera una regulación interna del uso de las instalaciones con tramos horarios u otros criterios organizativos para evitar la concurrencia simultanea de adultos y menores, o al menos que dicha concurrencia se produjera en condiciones que quedase garantizada la intimidad y pudor que demanda toda persona, máxime tratándose de menores de edad.
e) Como valoración final, la información recabada desde el ayuntamiento y sus servicios del IMD describe las normas adecuadas para abordar la cuestión planteada en la queja, de tal manera que el elenco de normas y actividades que ha recogido el IMD en su informe aporta una cobertura normativa que responde en términos generales a los condicionantes análogos que se recogen en otras ordenanzas o reglas de funcionamiento de instalaciones deportivas con presencia de menores. Por ello, no resulta aplicable al caso emitir un pronunciamiento formal como resolución para promover una normativa específica que ya se dispone y aplica en las instalaciones municipales.
En todo caso, teniendo en cuenta que la promotora del presente expediente se encuentra también en la condición de gestora, promotora y organizadora de servicios deportivos en los que participan menores y sus familias, acogemos con interés la iniciativa municipal de que la propia entidad deportiva promueva, entre sus apoyos y asistencias, la figura de algún monitor o técnico que facilite la aplicación y los usos correctos de vestuarios a cargo de los menores participantes, aportando seguridad y confianza entre sus afiliados y usuarios.
