Ante la evidencia de la importancia de la inmigración en nuestro país y la necesidad de abordar este fenómeno desde el punto de vista de los derechos de las personas migrantes, regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en esta Defensoría se ha prestado especial atención a los procedimientos de regularización administrativa por la vía del arraigo social regulados en el art. 31.3 de la LOEX.
La elaboración y entrega de los informes que acrediten la integración social de la persona solicitante ha motivado la apertura de diversos expedientes de queja en los que sus promotores solicitan la intervención de esta Defensoría del Pueblo Andaluz, tanto por los retrasos en su tramitación como por la exigencia de requisitos no recogidos ni en la normativa de aplicación ni en las instrucciones elaboradas por la Secretaría General de Migraciones.
En tanto que en la gestión de dichos expedientes observamos discrepancias en la interpretación de la normativa en vigor por parte de las administraciones locales, incidiendo en los intereses de las personas afectadas, se procedió a la incoación de este expediente de oficio, con el objetivo de conocer, entre otras cuestiones, los criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de los solicitantes, tomando especial interés la documentación requerida para acreditar el tiempo de residencia en territorio español, los tiempos medios de respuesta para su elaboración, así como las dificultades con las que se encuentren las Corporaciones para emitir los mencionados informes.
ANTECEDENTES
En el informe remitido por su Ayuntamiento respecto a los plazos de entrega nos trasladan que “depende de la celeridad que se den los solicitantes en reunir la documentación requerida, desde nuestro Servicio, para poder girar la visita domiciliaria. Y posteriormente el tiempo que tarden en entregar la solicitud en Extranjería y nos aporten el registro con el número de expediente para poder enviar el informe de arraigo directamente ya que nunca le facilitamos en mano el mismo. Por lo tanto no podemos hablar de tiempo medio de resolución ya que puede variar entre un mes o un año dependiendo de lo anteriormente expuesto”.
En cuanto a la documentación requerida para acreditar la permanencia nos indican que dicha justificación corresponde a la Oficina de Extranjería y que cuando las personas interesadas solicitan este informe es porque ese requisito se cumple.
Para valorar la integración de las personas solicitantes y emitir el correspondiente informe solicitan, según su escrito:
“-La certificación de inscripción padronal colectivo en nuestra localidad. Consideramos necesario un mínimo de seis meses de residencia en la localidad para la realización del informe. Puede ocurrir que lleven empadronados menos tiempo que el real de residencia en el municipio lo cual es aclarado en la entrevista y visita domiciliaria. También se dan casos donde han residido y/o han estado empadronados en nuestra localidad periodos anteriores y transcurrido un espacio de tiempo han vuelto a residir en nuestra localidad. Este aspecto es tenido en cuenta para acreditar en arraigo en la comunidad aunque lleven menos de seis meses empadronados.
Señalar que el que se les requiera la certificación del padrón colectivo y no individual nos facilita datos reales de las personas empadronadas y las que residen. Al mismo tiempo que nos sirve para detectar “casas pateras” y comprobar si son usuarios de Servicios Sociales.
Sobreentendemos que la justificación de los tres años de residencia en en el país corresponde a la Oficina de Extranjería y que cuando solicitan el informe de arraigó es porque ese requisito se cumple.
-Fotocopia del pasaporte, NIE ó DNI de los convivientes.
-Fotocopia contrato alquiler de la vivienda. A veces no es posible porque se trata de personas que trabajan en el servició domesticó en régimen de internado y los inmuebles son propiedad del empleador ose dedican a labores de guarda y/o agrícolas y tienen cedida una vivienda.
-Fotocopia último recibo alquiler pagado. De esta forma comprobamos que están al día en el pago.
-Fotocopia de la propuesta de empleó del solicitante del informe ó en el casó de acogerse a los ingresos de un familiar directo contrato de trabajó y las últimas seis nóminas.
-Si tienen hijos, en edad escolar, que convivan en el domicilio, certificado original del Centró Educativo dónde consten que están matriculados y acuden regularmente. En caso de periodo vacacional, boletín de notas. Esta documentación nos aporta información muy valiosa sobre el arraigó del solicitante y de su unidad familiar en la localidad.
-Fotocopias de certificados de cursos, jornadas… realizados en territorio español por parte del solicitante. Esto nos aporta información sobre el gradó de integración en la comunidad y cuando se trata de cursos de castellano podemos afirmar el interés por parte del extranjero en integrarse.
CONSIDERACIONES
Primera.- El derecho a una buena administración y demás principios que rigen la relación entre la administración y el administrado.
Al respecto establece la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 4, disponiendo que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.
Segunda.- Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo.
Arraigo social. Instrucción de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración sobre aplicación del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000. Exigencia de certificado de empadronamiento.
Establece el Reglamento de Extranjería en su art. 124.2 que “El informe de arraigo social, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud (…).
El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación Local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente”.
El cumplimiento de este plazo de resolución será exigible desde la fecha de presentación de la solicitud en la Corporación debiendo tramitarse la elaboración del mismo aunque la persona solicitante no reúna los requisitos establecidos en la legislación cuando registre su solicitud, ésto es, si en el momento de la petición no se acreditase la permanencia mínima de tres años los técnicos municipales no dilatarán la emisión del informe solicitado hasta que este período pueda completarse.
En las hojas informativas elaboradas por el Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones se recoge expresamente respecto a la documentación acreditativa de la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años que deberá contener los datos de identificación del solicitante, preferentemente debe haber sido emitida y/o registrada por una Administración Pública española. A título de ejemplo, se tomarán en consideración documentos relativos al empadronamiento, a una hospitalización, a una consulta médica en la sanidad pública, así como cualquier documentación municipal, autonómica o estatal que justifique la presencia en España.
Solicitada la colaboración de la Secretaría de Estado de Migraciones ante la actuación de aquellas Corporaciones que únicamente admiten el certificado de padrón para acreditar el cumplimiento de la permanencia de tres años exigida en la normativa nos remitieron informe en la que nos indicaban que:
“Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal. A mayores, en la referencia que se hace cuando se regula la documentación alternativa a la presentación del informe de arraigo, la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.
Conviene tener en cuenta también que el artículo 18.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local señala claramente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.
Tercera: Criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de las personas solicitantes de los informes de inserción social.
Para la elaboración de estos informes, como ya se indicó en nuestra petición, la Dirección General de Inmigración, en el ejercicio de sus competencias, elaboró y publicó la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo. En la misma se desarrolla en los términos que se indican a continuación el contenido a valorar del informe o de la documentación sobre arraigo:
“De acuerdo con el art. 124.2.c), párrafo tercero, del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el informe o la documentación acreditativa de la existencia de arraigo hará referencia al menos a los siguientes extremos: tiempo de permanencia del extranjero en su domicilio habitual, medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.
En cumplimiento de lo anterior, para que el informe o la documentación que lo sustituye sean considerados en el marco del procedimiento deberán tener entre otros el siguiente contenido mínimo:
En caso de presentación de informe:
a) Nombre y, en su caso, NIE del extranjero solicitante.
b) Fecha de emisión del informe, que deberá estar comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de su presentación en el marco del procedimiento.
c) Órgano autonómico o local que emite el informe.
d) Aspectos valorados sobre el arraigo, que incluirán en todo caso los siguientes:
1º Tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual.
2º Que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo.
3º Disposición de medios económicos por parte del extranjero.
e) Sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.
Pese a estas indicaciones detectamos por parte de determinadas Corporaciones la exigencia de una carencia en el padrón municipal de las personas solicitantes de informe como requisito sine qua non para su elaboración.
Si bien esta antigüedad en el padrón puede ser considerada como un criterio para valorar la integración de la persona interesada en el municipio en el que tiene establecido su domicilio habitual, las Entidades Locales no pueden ignorar el resto de aspectos establecidos en la legislación de aplicación para estimar la integración de los solicitantes en nuestro territorio como son la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.
Cuarta.- Ámbito competencial para emitir los informes de inserción social.
La competencia de las Corporaciones Locales andaluzas para la elaboración de estos informes encuentra su respaldo normativo en el art. 9.28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía en el que se desarrolla como competencia municipal la “ejecución de las políticas de inmigración a través de la acreditación del arraigo para la integración social de inmigrantes, así como la acreditación de la adecuación de la vivienda para el reagrupamiento familiar”.
Esta competencia, ex. art. 14 de la Ley 5/2010, se podrá ejecutar por la Diputación Provincial bien en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio o cuando este así lo solicite. Corresponderá a la provincia la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio, habiéndose solicitado por ello desde esta Defensoría su colaboración.
A modo de conclusión, en relación al objeto de este expediente de queja, valorada la información facilitada en su informe y teniendo en cuenta la normativa en vigor:
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Respecto a los plazos de entrega de los informes de inserción, la elaboración y entrega de los mismos debe regirse por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Tal y como se establece en el art. 68 de la meritada Ley, se ha de requerir la subsanación a las personas solicitantes o acordar la suspensión de plazos según el art. 22 de la misma norma, en el caso en el que proceda.
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En cuanto a los criterios para valorar la integración de las personas solicitantes, tras el análisis de su informe detectamos que los interesados deben acreditar una antigüedad en el padrón municipal del Ayuntamiento de seis meses.
Si bien es cierto que esta antigüedad en el padrón municipal de habitantes puede ser considerada como un criterio para valorar la integración de la persona interesada en el municipio en el que tiene establecido su domicilio habitual, las Entidades Locales no pueden ignorar el resto de aspectos establecidos en la legislación de aplicación para estimar la integración de los solicitantes en nuestro territorio como son, la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.
Cuestiones que de hecho son valorados por su Corporación, según nos indican en su informe, cuando requieren documentación sobre escolarización de menores, certificados de cursos, entrevistas, visitas domiciliarias, etc, y que deben ponderarse y no relegarse al requisito de antigüedad en el padrón.
La figura del arraigo social se sustenta precisamente en la vinculación que una persona de origen extranjero tiene con nuestra sociedad por el tiempo de permanencia en España de tres años. La Administración Local, debe propiciar por tanto una acogida real a quienes han decidido establecerse en nuestros municipios, como es el caso de las personas migrantes/extranjeras, dado que consideramos la integración un proceso bidireccional inviable sin la participación e implicación de todos.
Siendo por tanto la inclusión social de la población migrante clave en el abordaje de los flujos migratorios en acuerdos de ámbito internacional como el Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular, La Agenda 2030 y más recientemente en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, donde se ha apostado por una coordinación global que requiere la implicación de todas las Administraciones que atiendan a las personas que deciden migrar desde una perspectiva holística.
En esta línea de intervención, la Estrategia Andaluza para la Inmigración; 2021-2025: inclusión y convivencia, orientada a la inclusión social e integración de la población inmigrante,establece que la integración es un proceso multidimensional, identificando cuatro áreas claves: empleo, educación, inclusión social y participación activa en la sociedad, ámbitos que coinciden con los recogidos en la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011 y que adquieren una especial relevancia en el sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1: Que, en cumplimiento de la normativa de aplicación referida, los informes sean emitidos y notificados a los interesados en un plazo de treinta días desde la fecha de solicitud, requiriendo a las personas solicitantes la documentación pertinente para la emisión del informe adoptando para ello las medidas necesarias.
RECOMENDACIÓN 2: Que para la valoración de la integración de las personas migrantes en cumplimiento de la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, en los informes de inserción social se recoja el “sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica” como son los medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales sin exigir por tanto una carencia en el padrón de su Ayuntamiento.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
