Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 19/5800 dirigida a Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Huelva
En relación con la queja registrada en esta Institución bajo el número de referencia arriba indicado relativo a la demora en la solicitud de revisión por agravamiento del grado de discapacidad del interesado, las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
I. Ante todo queremos aclarar que el ámbito específico de la presente queja está centrado en la caracterización que ostenta este tipo de reclamaciones cuando sus solicitantes o beneficiarios tienen la condición de personas internas en prisión.
Obviamente, la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz dispone de una dilatada trayectoria de intervenciones a este respecto, que ha permitido acumular un relato en favor de la mejor garantía para la ciudadanía a la hora de acceder al reconocimiento de sus derechos. Sin ir más lejos, citamos como referencia la reciente tramitación de las quejas de oficio 19/1559 y 19/1560, junto a todo el repertorio de actuaciones que se dejan señaladas en los respectivos Informes Anuales presentados al Parlamento de Andalucía.
Como explicamos a partir de toda la experiencia acumulada en la tramitación de estas quejas, debemos deducir la existencia de un rasgo singularizado que viene dado, cuando la parte interesada es una persona interna en prisión, lo que ha merecido un tratamiento específico desde el área responsable de Prisiones de esta Institución.
II.- Así, en el presente expediente se dirigió a nosotros el interno, que actualmente cumple condena en el centro penitenciario de Huelva, mediante escrito donde de forma escueta exponía "... que tiene reconocido desde 2015 un 48% de discapacidad, no habiendo vuelto a ser reconocido a pesar de tener diagnosticados otras enfermedades que agrava su estado y aumentarían su grado de discapacidad".
Que a tenor del contenido del escrito de queja del interesado, en un principio el objeto del presente expediente fue conocer si por parte de los trabajadores sociales del centro penitenciario se le había gestionado o no la solicitud de revisión del grado de discapacidad por agravamiento.
A estos efectos, nos dirigimos a la Secretaria General de Instituciones Penitenciaria que con fecha 13 de abril de 2020 recibimos su contestación en los siguiente términos:
“La solicitud de revisión de grado de discapacidad por agravamiento se realiza el 28-12-2018 al Centro de Valoración y Orientación de Huelva. El interno se encuentra en lista de espera para ser evaluado por dicho órgano”.
Dicha información motivó que con fecha 26 de abril pasado nos dirigiésemos a la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Huelva para que nos informara al respecto.
Con fecha 6 de mayo de 2020 se vuelve a dirigir a nosotros el interesado para informarnos de que finalmente fue valorado a finales del mes de febrero, y que se encontraba “a la espera del nuevo baremo de discapacidad”.
Finalmente, con fecha 15 de mayo pasado recibimos el informe interesado a esa Delegación Territorial comunicando que el interno fue reconocido por el Equipo de Valoración desplazado el centro penitenciario con fecha 27 de Febrero de 2020, “por lo que dadas las circunstancias ocasionadas por el COVID-19 la Resolución de su expediente se ha retrasado, pero en breve estará resuelta y firmada, y se le hará llegar al interesado”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.
Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 4, disponiendo que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.
Segunda.- Del procedimiento de valoración de la discapacidad.
La Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, obedeció a la necesaria adecuación de la normativa autonómica a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, pasando desde el enfoque asistencial al de garantía de derechos. Así, su Exposición de Motivos reconoce la obligación de los poderes públicos de atención específica a las personas con discapacidad, obligación recogida en las principales normas de nuestro ordenamiento jurídico (art. 49 en concordancia con los arts. 9 y 14 de la CE., o el propio Estatuto de Autonomía para Andalucía en los arts. 10.3.15.º y 16.º, 14, 24, 37.1 5.º y 6.º, o 169.2).
Esta norma viene a regular en su artículo 36 a los Centros de valoración y orientación (CVO) de personas con discapacidad, estableciendo:
«1. Los centros de valoración y orientación de personas con discapacidad se configuran como la estructura física y funcional de carácter público destinada a la valoración y orientación de las personas con discapacidad. De igual modo, será su función contribuir a la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad y la de sus familias, a través de la orientación y el asesoramiento, para que puedan ejercer sus derechos y acceder a los recursos que puedan corresponderles de acuerdo con la normativa aplicable.
2. Corresponderá a estos centros la valoración y calificación de la situación de discapacidad, determinando su tipo y grado. Esta tipificación y graduación serán la base para el reconocimiento de las medidas de acción positiva, derechos económicos y servicios que pudieran corresponder a las personas con discapacidad de acuerdo con la normativa aplicable. No obstante lo anterior, las personas pensionistas a que se refiere el artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social acreditarán su grado de discapacidad en los términos que se prevean reglamentariamente por la normativa estatal.
3. Los centros de valoración y orientación de personas con discapacidad dependerán de la Consejería competente en materia de servicios sociales. Por vía reglamentaria se desarrollarán su organización y funciones, que serán, al menos, las establecidas en el artículo 12.3 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, así como el procedimiento administrativo de reconocimiento de grado de discapacidad.
4. La Consejería competente en materia de servicios sociales velará por la mejora continua y por la calidad de los servicios que presten los centros de valoración y orientación».
A estos efectos, según la exigencia contenida en el artículo 36.3, se publicó en el BOJA de fecha 5 de abril de 2018 (nº 65) el Acuerdo de 27 de marzo de 2018 del Consejo de Gobierno por el que se aprobaba el Plan Anual Normativo para 2018, en cuyo Anexo se contempla el “Decreto por el que se regula el procedimiento de reconocimiento del grado de discapacidad”.
En relación a dicho desarrollo normativo, tuvimos conocimiento de la Instrucción 2/2018, de 2 de julio, de la Dirección General de Personas con Discapacidad en relación a la agilización y simplificación del procedimiento de Valoración del Grado de Discapacidad.
Por otro lado, y con el fin de mejorar la calidad de actuación, fue elaborado el I Plan de Mejora de los CVO 2014-2016, comprendiendo el proceso de valoración en cuanto a la gestión administrativa desde la recepción de la solicitud de grado de discapacidad hasta la emisión de la resolución del grado de discapacidad, el certificado de discapacidad y el dictamen técnico-facultativo.
Como principales características de calidad del proceso, que constituyen recomendaciones de buena práctica que deben darse en el proceso de valoración en los CVO, se establecieron como indicadores para su evaluación, entre otros los siguientes:
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Las respuestas de las demandas de valoración se realizarán dentro del tiempo máximo establecido por Ley, debiendo ser resueltas el 100% de las solicitudes en un tiempo inferior a 6 meses.
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La cita para la valoración se obtendrá en el menor plazo posible desde su solicitud, debiendo tener cita en un tiempo inferior a 1 mes el 85% de las solicitudes. Desde la fecha de solicitud del reconocimiento del grado de discapacidad y la primera cita no debe transcurrir más de 1 mes.
A finales de 2017, una vez finalizado el periodo de dicho Plan, fuimos informados de que el II Plan de Mejora se encontraba pendiente de aprobación tras haber sido ampliamente negociado y participado entra la Dirección General, las Delegaciones Territoriales y los profesiones de los CVO, siendo la previsión de que “vería la luz de forma inminente”. Sin embargo, no tenemos noticias de que dicha aprobación se haya producido.
Tercera.- Conclusiones. La aplicación del procedimiento de valoración en la población reclusa.
Partiendo de la anteriormente referida normativa de aplicación, las disfunciones que puedan afectar de forma general a toda la ciudadanía en la gestión de estas prestaciones, se ven agravadas en lo que respecta a la población reclusa, ya que sin duda su condición de persona interna en prisión condiciona el proceso de solicitud, valoración y tramitación.
Como hemos explicado, el Defensor del Pueblo Andaluz recibe distintas quejas en relación al funcionamiento de estos Centros de Valoración y Orientación (CVO), lo que supone que se tramiten tanto quejas individuales de personas discapacitadas o sus familiares, como quejas de oficio con objeto de abordar temas más generales.
Así, con ocasión de la tramitación del expediente de queja de oficio 19/1560, pretendimos incidir en relación a las personas internas en los centros penitenciarios de nuestra Comunidad Autónoma, tanto en las demoras que se producen en la valoración de la discapacidad de este colectivo, como en conocer la evolución de los trabajos de los que fuimos informados en el referido expediente 17/5222 “trabajos para el alta en nómina de las personas trasladadas, de forma que se iniciará el abono de la pensión desde el momento en que se acepte el traslado, antes de la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, en aras a una mayor agilidad administrativa”, y que confiaban que “esté operativo con la mayor brevedad posible, antes del fin de año, según los desarrollos de los evolutivos planificados por el Departamento de Informática de esta Consejería”.
En la referida queja de oficio fueron analizados varios expedientes que se correspondían con diferentes Delegaciones Territoriales, al que ahora podríamos añadir los datos referidos en el presente expediente de la Delegación Territorial de Huelva, en el que han transcurrido 14 meses para realizar el reconocimiento y al menos 3 meses más para dictar la resolución.
En cuanto a las causas de dicha demoras, nada se alega en su informe que justifique el transcurso de 14 meses para realizar el reconocimiento, aunque si se añade la socorrida coletilla “dadas las circunstancias ocasionadas por el COVID-19” para justificar la demora de al menos 3 meses para dictar la resolución, pero no debemos olvidar que el estado de alarma fue declarado el 14 de marzo, y que desconocemos si finalmente la resolución ha sido o no dictada.
“Informamos que según consta en nuestro expediente, D. xxx fue reconocido el pasado 27 de febrero de 2020 por el personal técnico que compone el Equipo de Valoración que se desplaza a la Prisión, por lo que dadas las circunstancias ocasionadas por el COVID-19 la Resolución de su expediente se ha retrasado, pero en breve estará resuelta y firmada, y se le hará llegar al interesado”.
A este respecto, ya hicimos referencia al I Plan de Mejora de los CVO 2014-2016, que venía a indicar entre sus principales características de calidad del proceso que las respuestas de las demandas de valoración se realizarán dentro del tiempo máximo establecido por Ley, debiendo ser resueltas el 100% de las solicitudes en un tiempo inferior a 6 meses, así como que desde la fecha de solicitud del reconocimiento del grado de discapacidad y la primera cita no debe transcurrir más de 1 mes, debiendo tener cita en un tiempo inferior a 1 mes el 85% de las solicitudes.
Por lo tanto, debemos de entender que la mención a la primera cita se corresponde con la fecha del reconocimiento que del plazo recomendado de 1 mes pasamos a los 14 meses; y de la misma forma la mención a que el 100% de las solicitudes han de ser resueltas en un tiempo inferior a los 6 meses se corresponde con la fecha de la resolución, habiendo transcurrido a la fecha de emisión del informe 3 meses, lo que acumula un plazo de más de 17 meses. Es decir, se sobrepasan en exceso los plazos máximos de calidad del proceso establecidos en el Plan de Mejora.
En relación a este plazo máximo de resolución del Procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, ya tuvimos conocimiento del Informe de la Secretaria General Técnica de la Consejería de fecha 15 de octubre de 2018. Así, por la Dirección General de Personas con Discapacidad se elevo la siguiente consulta: ¿Debemos entender que el plazo para resolver el procedimiento de grado de discapacidad es de 6 meses, en aplicación del Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, o de 3 de meses, plazo estándar por defecto para cualquier procedimiento?, concluyéndose lo siguiente:
«En virtud de lo anteriormente expuesto, este Servicio de Legislación considera que el plazo máximo para resolver el procedimiento para el reconocimiento del grado de discapacidad, es el de seis meses, plazo que establece el Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, el cual continúa vigente y resulta aplicable.
La referencia que el Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, hace al Real Decreto 1723/1981, de 24 de julio, ha de entenderse hecha a la normativa que le sustituye, es decir, al Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.
De igual modo que la referencia que el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha de entenderse hecha a la Ley 39/2015, de 1 de octubre».
No siendo objeto del presente expediente la valoración de la referida respuesta, establecido que el plazo máximo para resolver no es el de 3 meses sino el de 6 meses -al igual que ocurre con el Plan de Mejora-, nos encontramos con que también se sobrepasan dichos tiempos máximos.
Con todo ello hemos querido acreditar la especial dificultad que presenta esta población que suma, a los avatares generales que pueden encontrar en la dificultad de la gestión, aquellas otras trabas que se añaden gravosamente en sus peticiones por su condición de internos en prisión.
Básicamente, hemos descrito los retrasos provocados por la escasa frecuencia de acceder a las sesiones exploratorias de los Equipos de Valoración que deben trasladarse hasta los Centros Penitenciarios, situación que viene repitiéndose en los distintos expedientes tramitados por las Delegaciones Territoriales.
En suma, la propia finalidad de equidad y justicia social que persigue el reconocimiento y valoración de la discapacidad debe ponerse en valor a la hora de responder a las necesidades evidentes de este sector de población reclusa que merece un especial esfuerzo y atención para perfeccionar el alcance y significado de esta ayuda social para este específico colectivo desfavorecido.
Por tanto, aprovechando actuaciones anteriores desplegadas por esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, debemos insistir en la necesidad de una reordenación de los recursos públicos de medios materiales y personales especialmente adscritos a la gestión de los expedientes de valoración de la discapacidad. La prolongada situación de retraso en la resolución de estos expedientes que se viene produciendo y la falta de adopción de las medidas necesarias que permitan su tramitación en los plazos legalmente previstos, hace preciso extremar el cumplimiento por parte de esa Administración de los principios generales que está obligada a observar en su actuación.
Por su parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece, en su art. 3.1, que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación, entre otros, los principios de: d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; g) planificación y dirección por objetivos; h) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
De modo más concreto, el art. 69.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles, así como que las Administraciones públicas podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, alguna de las medidas previstas en el apartado 2 del citado precepto.
En definitiva, estas normas imponen a esa Administración, en su funcionamiento, la obligación de ordenar adecuadamente sus recursos en orden a la prestación eficaz y eficiente de los servicios que tiene encomendados, debiendo adoptarse las medidas extraordinarias que procedan con el fin de revertir esta situación y asegurar la resolución de los expedientes en el plazo establecido en las normas reguladoras de este procedimiento y evitar la acumulación de retrasos en su resolución.
Por todo ello, y teniendo en cuenta que el art. 17.2 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, establece que esta Institución velará para que la Administración Autonómica resuelva, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados, nos permitimos trasladar a esa Delegación las medidas indicadas.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a esa Delegación Territorial de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1 que el Centros de Valoración y Orientación (CVO), aunque agrupen varios expedientes de reclusos para disponer su traslado a los Centros Penitenciarios, respeten los plazos máximos para concluir sus informes en términos de equidad con los demás expedientes.
RECOMENDACIÓN 2 que por la Delegación Territorial de igual forma se respeten los plazos máximos para concluir los expedientes dictándose la correspondiente Resolución, en términos de equidad con los demás expedientes y en concreto en el caso concreto que nos ocupa.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
