El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación de Sevilla sobre la necesidad de otorgar un mayor peso a la proximidad con el lugar de residencia del dependiente y/o de sus familiares, en la asignación de plaza residencial a las personas en situación de dependencia a las que se prescriba este recurso, tomando en consideración la voluntad manifestada al respecto en el expediente, adoptando las medidas de gestión oportunas para ello.
Asimismo, recomienda la adopción de medidas a fin de incrementar el número de plazas residenciales, en centros públicos o concertados, destinadas a las personas mayores en situación de dependencia, especialmente en las capitales de provincia.
Y se adopten las medidas que permitan a las personas dependientes o sus familiares, acceder a conocer su posición en las listas de espera para el acceso a plaza residencial en virtud de su dependencia.
ANTECEDENTES
1. En el mes de enero de 2019 se recibió en esta Institución escrito de queja, en el que la compareciente nos trasladaba la demora en resolver la petición de traslado de centro residencial, interesada a favor de su marido, que ocupaba plaza residencial como persona en situación de dependencia, con fundamento en preservar el arraigo personal y familiar del afectado.
La solicitud de dependencia se formalizó en mayo del año 2016, siendo valorado el interesado como persona en situación de Gran Dependencia, Grado III, por resolución de 21 de diciembre de 2017 y, finalmente, obteniendo plaza residencial concertada en la Residencia para personas mayores La Puebla de Cazalla “Novocare”, por resolución de 8 de noviembre de 2018.
La circunstancia de la importante distancia que media entre el domicilio familiar del dependiente, en la ciudad de Sevilla y la localidad en que se determinó su ingreso residencial, La Puebla de Cazalla, determinaron que su mujer interesara el traslado de Centro residencial, que se gestionó el 21 de diciembre de 2018, manifestando su enorme inquietud e incertidumbre acerca del tiempo que tendría que aguardar a que dicha solicitud fuera atendida, dado que también su madre estaba ingresada en una Residencia de Sevilla y temía no poder dispensar a ambos el afecto y la atención que deseaba ofrecerles.
2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial en Sevilla de la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, que, en marzo de 2019 respondió, en esencia, que la solicitud de traslado de Residencia de mayores a RM Claret de Sevilla, había sido recibida el 26 de diciembre de 2018 y que, atendiendo la misma, se había realizado propuesta de cambio de Residencia a la localidad de Sevilla, cuya resolución tendría lugar conforme al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, es decir, siguiendo el orden de antigüedad de la solicitud de reconocimiento de la dependencia y disponibilidad del centro residencial.
3. A la vista de la respuesta obtenida, esta Institución acordó dirigir una nueva petición de informe a esa Delegación Territorial, en la medida en que en las consideraciones ofrecidas no se apuntaba una previsión temporal, siquiera aproximada, sobre el momento en que podría ser resuelta la petición de traslado, sin que tampoco se facilitara información sobre el lugar que el dependiente ocupara en una posible lista de espera, en la que debía tomarse en consideración la prioridad que respecto de los traslados se aduce de ordinario por esa Administración.
4. En el pronunciamiento recibido en junio de 2019, finalmente, se concluye que “ante la gran demanda existente del servicio de atención residencial para personas mayores dependientes, es de gran dificultad realizar una previsión temporal para que se pueda efectuar dicho traslado”. Frente a lo cual se ofrece como alternativa de aproximación geográfica, la solicitud de “ampliación de centros residenciales dentro del ámbito geográfico de la localidad de Sevilla”.
5. Puesto en conocimiento de la interesada el contenido de la respuesta de la Administración, lamenta la misma el fallecimiento de su marido el día 18 de junio de 2019, en la Residencia en que vivía en La Puebla de Cazalla, mostrando su agradecimiento por la insistencia de esta Institución y concluyendo que: “Lamentablemente no hemos tenido la opción que muchas personas tienen de poder dedicar más tiempo y cariño en sus últimos meses, ya que para este sistema por lo visto somos números y no personas”.
CONSIDERACIONES
Plantea la promotora de la queja en el expediente que nos ocupa una cuestión que trasciende a la mera constatación objetiva de la regularidad o inobservancia de los plazos para la efectividad del derecho de las personas en situación de dependencia, que, a nuestro pesar, usualmente motiva el pronunciamiento de esta Institución, cual es, en este caso, la de los elementos que deben concurrir en la asignación de plaza residencial a una persona mayor dependiente, para que el recurso asignado pueda ser calificado como idóneo y, por tanto, para que cumpla su objetivo de hacer plenamente efectivo su derecho. Una perspectiva con un enfoque de humanización, sobre la que ya hemos tenido oportunidad de manifestarnos en ocasiones precedentes.
Resulta oportuno resaltar que la promotora de la queja comparecía por segunda vez ante esta Institución, habiéndolo hecho en primera instancia en agosto de 2017 (queja 17/4564), trasladándonos entonces su preocupación por la demora en la conclusión del expediente de dependencia de su marido, que no obtuvo resolución hasta octubre de 2018, mediante la asignación de plaza residencial en la Residencia Novocare de La Puebla de Cazalla, de la que parte en esta segunda ocasión el expediente.
Ya desde aquel momento inicial aludido, Dª (...) nos hizo partícipes tanto de la necesidad de plaza residencial para su marido, como de la difícil situación que supondría que le fuese reconocida en un Centro alejado del domicilio familiar, en la ciudad de Sevilla, no solo por el desarraigo personal que ello supondría para él, sino por una circunstancia añadida, consistente en tener a su cargo la atención de su madre, que se encontraba a su vez ingresada en la Residencia para personas mayores Claret de Sevilla. La necesidad de repartir su atención y dedicación entre dos personas con las que guardaba vínculos familiares muy directos y estrechos, dificultaría ostensiblemente sus posibilidades de dispensar a ambas el cuidado y afecto natural, en el caso de lejanía del centro reconocido a cada una de ellas.
A pesar de que esta situación fue debidamente comunicada a la Administración competente, ello no impidió que el PIA del marido de la interesada se resolviera dos años y medio después de que hubiera solicitado el reconocimiento de su situación de dependencia, adjudicándole plaza residencial distante en más de sesenta kilómetros de su domicilio conyugal.
A mayor abundamiento, la solicitud de dependencia se formalizó en mayo del año 2016, siendo valorado el interesado como persona en situación de Gran Dependencia, Grado III, por resolución de 21 de diciembre de 2017 y, finalmente, obteniendo plaza residencial concertada en Residencia para personas mayores La Puebla de Cazalla “Novocare”, por resolución de 8 de noviembre de 2018.
Las consideraciones precedentes, motivaron que la interesada se viera abocada a aceptar la plaza, no obstante su ubicación, haciendo uso de la única alternativa viable: interesar el traslado a la Residencia Claret de Sevilla en diciembre de 2018 que, como consta en los antecedentes, no había llegado a concluirse cuando tuvo lugar el fallecimiento del dependiente el 18 de junio de 2019.
Consabido es que la Ley 39/2006 (artículo 28.1 y apartado segundo de su Disposición Final Primera) prescribe un plazo máximo de seis meses para que la persona que haya solicitado acceder a los recursos del Sistema de la Dependencia, obtenga la resolución de reconocimiento de la prestación oportuna y ocioso es decir, por tanto, que el solicitante de este derecho en el presente expediente, a la sazón Gran Dependiente, no vio satisfecha su pretensión en el plazo legal, siendo un principio de la Ley 39/2006 el de que las personas en situación de gran dependencia sean atendidas de manera preferente (artículo 3.q).
Pero más allá de meras constataciones cronológicas que objetivan que la Administración no dio respuesta en legal plazo al derecho de la persona en situación de dependencia, en el caso que nos ocupa nuestra reflexión no se centra tanto en el cuándo, sino, en esencia, en el cómo, es decir, más allá de la forma, en el fondo.
Debemos para ello partir de que la efectividad del derecho por la Administración tuvo lugar dos años y medio después de que el interesado hubiera solicitado el reconocimiento de su situación de dependencia. A lo que hemos de añadir que cuando ello ocurrió, el recurso asignado no tomó en consideración, no ya las preferencias, sino las necesidades del interesado, en la medida en que forman parte de aquellas, tanto las físicas como las afectivas. Cualquier ser humano, además de ver satisfecha su necesidad de atención en las necesidades básicas de la vida diaria mermadas por su Gran Dependencia, precisa con la misma intensidad del afecto de sus seres queridos, del que mal puede nutrirse a una distancia de sesenta kilómetros de su entorno vital.
Da por sentado esta Institución que al dependiente, aunque con la demora expuesta, le fue asignada la plaza más próxima a su domicilio de entre las vacantes provinciales existentes al tiempo de resolver el expediente, siendo asimismo conscientes de la mayor complejidad que comporta congeniar y sincronizar la adjudicación de plazas disponibles, con las exigencias de resolución de expedientes conforme al orden de antigüedad exigido por la Ley de Procedimiento Administrativo, en conjunción, además, con la opción prioritaria manifestada por cada interesado.
Ello no obstante, entendemos que el acceso a una plaza residencial próxima al domicilio familiar de la persona en situación de dependencia, no es una preferencia, sino, salvo excepciones particulares, un requisito a preservar en la asignación de tal plaza, que forma parte integrante de la idoneidad de la decisión administrativa.
El arraigo personal y social, sin embargo, como causa que legitima la elección específica de un centro residencial, únicamente es tomado en consideración a efectos de fundar la petición y estimación del traslado de Residencia. Así lo prevé el artículo 10.a) del Decreto 388/2010, de 19 de octubre, por el que se regula el régimen de acceso y traslado de personas en situación de dependencia a plazas de centros residenciales y centros de día y de noche, al contemplar como una de las causas en que puede acordarse el traslado de personas usuarias a un centro adecuado a sus necesidades, la “mayor proximidad geográfica del centro al lugar de residencia de la persona usuaria o del entorno familiar o de convivencia de aquella”.
Lo que no deja de ser una paradoja, puesto que la residencia de la persona dependiente, cuando se interesa un traslado, ya no radica en su primitivo entorno familiar y/o social, sino en la localidad del centro residencial en que le fue asignada la plaza, por mor de la decisión administrativa ajena a su arraigo y que, en suma, la conduce a pretender el retorno por esta vía póstuma que repare la ruptura consumada.
Dicho lo anterior, entendemos que la asignación de plazas residenciales a personas mayores, como realidad cada vez más frecuente en la actualidad, debe ser enfocada con mayor amplitud de miras, dado que una decisión administrativa basada asépticamente en las prescripciones abstractas y generales de la norma, pero dictada de espaldas a la individualidad y circunstancias de su destinatario, puede ser legal pero nunca será justa y, desde luego, será insatisfactoria para la persona interesada.
En la aplicación de la norma por los órganos competentes de la Administración, echamos a menudo en falta un enfoque más dinámico y versátil, menos rígido y encorsetado, por el que, respetando la decisión administrativa el texto legal, le haga al propio tiempo cobrar vida y sentido en el caso concreto, corrigiendo la impersonalidad de sus términos generales, hasta “humanizar” la norma, por la vía del resultado alcanzado mediante la respuesta práctica ofrecida al supuesto particular a que atiende la misma.
Esta necesidad de interpretar adecuadamente la norma que se aplica, si no para hacerla justa al menos para individualizarla en el caso concreto, o con mayor precisión, la conveniencia de aplicar la norma más allá de su simple literalidad, viene reconocida en nuestro Código Civil (artículo 3.1), que previene que las normas han de interpretarse no solo según el sentido propio de sus palabras, sino completando tal literalidad con otros criterios, entre los que se encuentra el de la realidad social del tiempo en que se aplican y, de forma relevante, el de atender “fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Asimismo en la aplicación de las normas debe ponderarse la equidad (artículo 3.2).
De este modo, consideramos que el espíritu y finalidad perseguido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, es el de garantizar a las personas que sean reconocidas en situación de dependencia, el derecho a recibir una atención adecuada a sus necesidades, entendiendo por “necesidades”, tanto la material de acceder al recurso objetivamente prescrito como adecuado (recurso residencial en este caso), como las necesidades más intangibles pero netamente humanas, de preservación de los restantes intereses y vínculos afectivos (la familia y al entorno), sin los que la vida pierde sentido, y sus días calidad.
Así se desprende de los principios de la Ley 39/2006 que enumera su artículo 3, entre los que se encuentran el de la atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (letra c) y el de su permanencia, siempre que sea posible, en el entorno en el que desarrollan su vida (letra i), pareciendo razonable considerar que dicho entorno no se limita al domicilio, sino al barrio o, al menos, a la localidad, es decir, a los elementos que conforman el arraigo personal y social.
Para terminar, debemos poner el acento en otros dos aspectos de distorsión del Sistema, revelados por la respuesta ofrecida por esa Delegación Territorial, para responder a las causas que obstaban al traslado solicitado: “ante la gran demanda existente del servicio de atención residencial para personas mayores dependientes, es de gran dificultad realizar una previsión temporal para que se pueda efectuar dicho traslado”.
Lo que revela, de una parte, la insuficiencia de plazas residenciales para personas mayores en situación de dependencia, claramente inferior a la demanda, que no solo demora el acceso inicial al recurso, sino que también genera retrasos de calado en los traslados posteriores que, conforme al Decreto 388/2010, de 19 de octubre, deben decidirse y notificarse en el plazo máximo de tres meses (artículo 14.3).
El segundo aspecto, se traduce en la necesidad de gestionar la asignación de estas plazas de forma transparente, que permita a las personas que aguardan el reconocimiento del servicio conocer en qué lugar de la lista de demandantes se encuentra el expediente y, dado que la Administración afirma la imposibilidad de establecer una previsión temporal de acceso, les permita al menos conocer la cadencia temporal con la que progresa, así como las vacantes actualizadas.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: sobre la necesidad de otorgar un mayor peso a la proximidad con el lugar de residencia del dependiente y/o de sus familiares, en la asignación de plaza residencial a las personas en situación de dependencia a las que se prescriba este recurso, tomando en todo caso en consideración la voluntad manifestada al respecto en el expediente, adoptando las medidas de gestión oportunas para ello.
RECOMENDACIÓN 2: sobre la necesidad de acometer las medidas que permitan incrementar el número de plazas residenciales, en centros públicos o concertados, destinadas a las personas mayores en situación de dependencia, especialmente en las capitales de provincia, al ser la demanda muy superior a las plazas existentes disponibles.
RECOMENDACIÓN 3: sobre la adopción de las medidas que permitan a las personas dependientes o sus familiares, acceder, si lo solicitan, a conocer su posición en las listas de espera para el acceso a plaza residencial en virtud de su dependencia, confeccionadas por cada una de las Delegaciones Territoriales, de manera que se mejore la transparencia y se facilite el ejercicio del derecho a la información pública de aquellas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
