El Defensor del Pueblo Andaluz tramita la presente queja relativa al régimen y condiciones de acceso de Guías de Turismo al recinto de la Mezquita-Catedral de la ciudad de Córdoba.
Hemos analizado la documentación e información que obra en el expediente de queja y, al amparo de lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos Resolución a la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I. El Defensor del Pueblo Andaluz ha recibido varias quejas en relación con el régimen y condiciones de acceso de Guías de Turismo que se practican en el recinto de la Mezquita-Catedral de Córdoba.
Tras admitir a trámite las quejas, nos dirigimos ante la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba, recabando la colaboración e información sobre el caso planteado ante esta Defensoría.
II.- Los servicios de la Delegación Territorial de Cultura y Deporte enviaron un informe con fecha 7 de marzo de 2025. El informe señala lo siguiente:
“Primero.- De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, los guías de turismo son aquellos que prestan información turística, de manera habitual y retribuida, a los visitantes de bienes integrantes del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
No obstante, para poder ejercer dicha actividad deben haber sido habilitadas para ello por la Administración turística, pudiendo obtenerse a través de alguno de los siguientes procedimientos:
a) Acceso general tras la acreditación de los requisitos previstos en el Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía, artículos 5 y siguientes. Entre los requisitos exigidos, destacan poseer una cualificación profesional específica y competencias lingüísticas en el idioma castellano con nivel B2 o superior y dos idiomas extranjeros, uno con nivel B2 o superior y otro con nivel C1 o superior.
b) Mediante el reconocimiento de las cualificaciones profesionales obtenidas en otros estados miembros de la Unión Europea.
c) Mediante la superación de las pruebas de aptitud que convoque a tal efecto la Consejería competente en materia de turismo.
Este régimen autorizatorio está justificado al concurrir razón imperiosa de interés general relativa a la protección de los bienes integrantes del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, al ser éstos las instalaciones necesarias para el ejercicio de su actividad profesional, conforme se establece en el Anexo I de la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas. Esta habilitación conllevará su inscripción en el Registro de Turismo de Andalucía y permitirá el libre desarrollo de la actividad en Andalucía sin necesidad de presentar documentación o comunicación alguna ni someterse al cumplimiento de requisitos adicionales (art. 54.3 de la Ley 13/2011, del Turismo de Andalucía).
En aras de posibilitar el libre ejercicio de su actividad, el artículo 30.1 de la Ley 13/2011 del Turismo de Andalucía reconoce que “cualquier persona prestadora de servicios turísticos podrá establecerse libremente en Andalucía, sin más limitaciones que las derivadas del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias” y, en relación con los guías de turismo, en su desarrollo reglamentario se reconoce a los guías de turismo el derecho a acceder a los bienes integrantes del Catalogo General del Patrimonio Histórico para ejercer su actividad (artículo 20.a) del Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía).
Segundo.- Con fecha 8 de septiembre de 2023 tiene entrada en esta Delegación Territorial escrito formulado en representación de un grupo de afectados, denunciando “el proceso de habilitación promovido por el Cabildo Catedral para poder desarrollar la profesión de guía-intérprete turístico de la Mezquita Catedral de Córdoba”.
En el citado escrito insta a la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba a que se revise “el derecho de admisión que está ejerciendo el Cabildo Catedralicio de Córdoba a los profesionales del sector turístico” y la posible vulneración del derecho al ejercicio libre de su profesión según el artículo 54 de la Ley 13/2011 de Turismo de Andalucía y artículo 20 apartado a) del Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía.
Dicha reclamación dio origen a la apertura de expediente de actuaciones previas con referencia AP-13/23. Posteriormente, se reciben reclamaciones en términos similares, entre ellas, las reclamaciones presentadas a través del Registro Electrónico General de la Junta de Andalucía el día 24/01/2024, por lo que se acuerda acumularlas en un único procedimiento, conforme al artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Tercero.- En el marco de las referidas actuaciones previas, se da traslado a la Inspección de Turismo para que efectúe las comprobaciones pertinentes e informe sobre la posible existencia o no de hechos que pudieran constituir infracción a la normativa turística vigente, levantando, en su caso, el acta de infracción correspondiente.
Con fecha 17 de octubre de 2024, la Inspección de Turismo emite informe en los siguientes términos: «...Sobre la denuncia presentada el 01.08.23, remitida por SSCC con fecha 12-09-23, en relación a las pruebas realizadas para acreditación de guías turísticos y acceso al Conjunto Monumental Mezquita Catedral de Córdoba, una vez examinada la denuncia y el Título VIII de la Ley 13/2011 del Turismo de Andalucía referido al régimen sancionador de la actividad turística y medidas de ejecución forzosa, se puede concluir que la actuación del Cabildo catedralicio de Córdoba resultaría muy difícilmente subsumible en ninguno de los tipos infractores descritos en los artículos 70, 71 y 72 de la Ley 13/2011 del Turismo de Andalucía.
En relación con ésto, las herramientas legales de la Inspección de Turismo y, en consecuencia, del régimen sancionador, están planteadas, por lo general, para la defensa del usuario de los servicios turísticos y el control del cumplimiento de los requisitos legales por quienes los prestan. Por ello, los establecimientos o prestadores de servicios turísticos que vean obstaculizados su derecho a ejercer su actividad deberán acudir a otras instancias o a la justicia ordinaria, dada la ausencia de mecanismos coercitivos por parte de esta Administración Turística para remover esos obstáculos.
En conclusión, se propone el archivo de las actuaciones, recomendando a los denunciantes acudir a otras instancias para la defensa de sus derechos. El COORDINADOR DE LA INSPECCIÓN»
Cuarto.- Visto el informe técnico emitido por la Inspección de Turismo, con fecha 18 de noviembre de 2024, se acuerda por el Delegado Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba el archivo de las actuaciones previas con referencia AP 13/23, en base a lo establecido en su fundamento de derecho tercero, el cual reproducimos:
«Tercero.- El Tribunal Constitucional ha declarado que «una vez en el momento aplicativo del ejercicio de las potestades sancionadoras por los poderes públicos, éstos están sometidos al principio de tipicidad, como garantía material, en el sentido de que, por un lado, se encuentran en una situación de sujeción estricta a las normas sancionadoras y, por otro, les está vedada la interpretación extensiva y la analogía in malam partem, es decir, la exégesis y aplicación de las normas fuera de los supuestos y de los límites que ellas determinan», de manera que «se proscriben constitucionalmente aquellas otras incompatibles con el tenor literal de los preceptos aplicables o inadecuadas a los valores que con ellos se intenta tutelar» (Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2003, de 17 de marzo , FJ 5).
Conforme a lo expuesto anteriormente, en virtud de las competencias atribuidas a esta Delegación Territorial, y según lo manifestado en el informe evacuado por la Inspección de Turismo, no se ha apreciado la existencia de hecho infractor que motive iniciar un expediente sancionador por posible vulneración a la normativa turística vigente, en relación con los hechos objeto de denuncia. Por todo lo expuesto, conforme a los antecedes de hecho y fundamentos de derecho que preceden, procede dictar el siguiente ACUERDO:
Declarar el ARCHIVO en vía administrativa de las Actuaciones Previas con referencia AP-13/23, sin perjuicio de otro tipo de responsabilidad que en su caso se pudiera incurrir.»
Finalmente, se le comunica a todos los reclamantes el archivo de las actuaciones previas a través del Sistema de Notificaciones Electrónicas de la Junta de Andalucía, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 143/2014, de 21 de octubre, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Turismo de Andalucía.
CONCLUSIONES
Por todo lo expuesto, en base a la normativa de referencia y a diligencias efectuadas en el marco de las actuaciones previas con referencia 13/2023, las pruebas de acreditación que habilitan para la interpretación del monumento Mezquita-Catedral de Córdoba podrían suponer una limitación al libre ejercicio de la actividad de los guías de turismo, vulnerando lo establecido en el artículo 20. a) del Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía. No obstante, tales hechos no son subsumibles en los tipos infractores recogidos en la Ley 13/2011, de 23 de diciembre,del Turismo de Andalucía, por lo que no es exigible responsabilidad en materia de turismo al Cabildo-Catedral de la Mezquita-Catedral de Córdoba”.
A la vista de la tramitación indicada, y de las informaciones recibidas, procede aportar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La queja que ha sido motivo de análisis expresa las divergencias de un grupo de profesionales, acreditados Guías de Turismo, respecto a supuestas limitaciones para el ejercicio de sus actividades en el ámbito de la Mezquita-Catedral de Córdoba. En concreto, la descripción realizada sobre la situación se expresa señalando, coincidentemente, “no puedo ejercer mi labor como guía puesto que el Cabildo nos lo prohíbe y es por ello que se le permitido que se encargue de poner las normas que estima oportunas, siendo una de ellas que para guiar en la mezquita hay que pasar un examen que únicamente se convoca a conveniencia propia y de dudosa legalidad”.
Resulta conveniente reseñar, siquiera brevemente, el alcance y la naturaleza de estos perfiles profesionales afectados. Partimos de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía que recoge en su exposición de motivos el «artículo 71 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye, en todo caso, la ordenación, la planificación y la promoción del sector turístico. Por su parte, el artículo 37.1.14.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece como uno de los principios rectores de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma».
Y más específicamente citamos el Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía. Define:
«De acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, se considera actividad propia de las personas guías de turismo la prestación, de manera habitual y retribuida, de servicios de información turística a quienes realicen visitas a los bienes integrantes del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
Artículo 3. Acceso y ejercicio de la actividad propia de guías de turismo.
1. Para el ejercicio de la actividad definida en el artículo 2, se deberá estar en posesión de la correspondiente habilitación otorgada por la Administración turística, que será obtenida en base a los procedimientos y a las condiciones que se regulan en este Decreto.
2. Las personas habilitadas como guías de turismo por otras Comunidades Autónomas, podrán desarrollar libremente la actividad en Andalucía, sin necesidad de presentar documentación o comunicación alguna, ni someterse al cumplimiento de requisitos adicionales».
De otro lado, el acceso de dicha categoría profesional exige cumplir con unos requisitos de habilitación a cargo de las autoridades que también aconsejan una breve mención extraída del miso Decreto 8/2015:
«CAPÍTULO II De la habilitación. Sección 1.ª Habilitación
Artículo 4. Habilitación.
La habilitación de guía de turismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía se podrá obtener a través de alguno de los siguientes procedimientos:
a) Acceso general tras la acreditación de los requisitos previstos en la sección siguiente.
b) Mediante el reconocimiento de las cualificaciones profesionales en los términos establecidos en la Sección 3.ª
c) Mediante la superación de las pruebas de aptitud que convoque a tal efecto la Consejería competente en materia de turismo según lo dispuesto en la Sección 5.ª
Sección 2.ª Acceso general a la habilitación en Andalucía
Artículo 5. Requisitos.
Podrán solicitar la habilitación como guía de turismo las personas físicas que reúnan los siguientes requisitos:
a) Poseer la nacionalidad de algún Estado miembro de la Unión Europea, Estado asociado al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o con convenio de reciprocidad con el Estado Español en este ámbito. Igualmente se extenderá a las personas incluidas en el ámbito de aplicación de los Tratados Internacionales celebrados por la Unión Europea y ratificados por España, en los que sea de aplicación la libre circulación de trabajadores. Asimismo, podrán acceder a la habilitación las personas extranjeras residentes en España, que tengan reconocido el derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena de conformidad con la normativa vigente.
b) Poseer la cualificación profesional de Guía de Turistas y Visitantes (HOT335-3), del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, regulado por el Real Decreto 1700/2007, de 14 de diciembre, por el que se complementa el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, mediante el establecimiento de trece cualificaciones profesionales de la familia profesional hostelería y turismo.
c) Poseer las competencias lingüísticas en el idioma castellano con nivel B2 o superior y dos idiomas extranjeros, uno con nivel B2 o superior y otro con nivel B1 o superior, de los descritos en el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas del Consejo de Europa.
Artículo 6. Acreditación de los requisitos de cualificación profesional y de competencias lingüísticas.
1. Los requisitos de poseer la cualificación profesional de Guía de Turistas y Visitantes y las competencias lingüísticas en el idioma castellano y en dos idiomas extranjeros se considerarán cumplidos, a los solos efectos de esta habilitación, cuando se esté en posesión de uno de los siguientes títulos académicos o la correspondiente credencial de homologación en el caso de títulos extranjeros y certificados oficiales con validez en todo el territorio nacional:
a) Título de Técnico Superior en Guía, Información y Asistencias Turísticas.
b) Certificado de profesionalidad que acredite la Cualificación profesional de Guía de Turistas y Visitantes.
c) Título de Técnico en Empresas y Actividades Turísticas.
d) Título de Diplomado en Empresas y Actividades Turísticas.
e) Título de Grado de Turismo».
Sin perjuicio de las restantes disposiciones que definen el régimen de “Guía de Turismo”, creemos deducir, sin temor a equivocarnos, la clara opción de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencias por disponer un marco regulatorio complejo, exigente y altamente profesionalizado para establecer las condiciones y garantías que deben acreditar estas actividades en el territorio andaluz.
Segunda.- Como hemos citado, junto a las quejas aludidas dirigidas a esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, se realizan sendas comunicaciones ante la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba que son acogidas por la autoridad turística y cultural, siendo calificadas como “reclamaciones”. Con ello, se adscriben para el conocimiento de los servicios de inspección turística, según indica la Delegación al informar que “En el marco de las referidas actuaciones previas, se da traslado a la Inspección de Turismo para que efectúe las comprobaciones pertinentes e informe sobre la posible existencia o no de hechos que pudieran constituir infracción a la normativa turística vigente, levantando, en su caso, el acta de infracción correspondiente”.
Por tanto, el organismo responsable, la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba, procede a la incoación y tramitación consecuente de un expediente (AP 13/2023), al amparo del régimen sancionador establecido por la Ley 13/2011, de 23 de diciembre,del Turismo de Andalucía. La información recibida no especifica todas esas actuaciones realizadas a lo largo de sus trámites, ni reseña de manera específica las “comprobaciones pertinentes”; tampoco conocemos de algún contacto o información recabada directamente ante los responsables del recinto monumental para profundizar en algún detalle de las autodenominadas “pruebas acreditativas”.
Aun así, no parece que la cuestión motivo de esclarecimiento sea un aspecto fáctico o necesitado de un trabajo acreditativo de la situación expuesta, porque, efectivamente, la actuación inspectora de la Delegación Territorial viene a confirmar la existencia de unas “pruebas de acreditación que habilitan para la interpretación del monumento Mezquita-Catedral de Córdoba”.
Resulta notorio que tales “pruebas de acreditación” existen, se practican y, a la vista del relato del colectivo de guías turísticos, generan sus efectos en el campo del ejercicio cotidiano de actividad profesional en el recinto de la Mezquita-Catedral.
Con todo, siguiendo el tratamiento procedimental aplicado desde la Delegación Territorial, hemos de entender que los trámites ofrecidos a sendos escritos han seguido las actuaciones previstas por la legislación aplicable y cuya valoración conclusiva última viene a posicionarse considerando que: “tales hechos no son subsumibles en los tipos infractores recogidos en la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, por lo que no es exigible responsabilidad en materia de turismo al Cabildo-Catedral de la Mezquita-Catedral de Córdoba”.
Acudiendo a los principios de tipicidad y sus garantías definidas en el texto constitucional y el resto del ordenamiento jurídico, se ha acordado la inviabilidad de aplicar este régimen sancionador a los responsables de las actuaciones denunciadas. Al respecto, desde esta Institución no podemos por menos que velar por un cumplimiento riguroso a cargo de las administraciones públicas procurando que toda actuación resulte imbuida de las garantías que la Constitución y el ordenamiento jurídico predican del ejercicio esta potestad sancionadora (Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2003, de 17 de marzo , FJ 5). Y, de hecho, compartimos el difícil encaje de los hechos acreditados en el caso analizado dentro de los diferentes comportamientos descritos y tipificados como régimen infractor de la ley turística.
Al respecto, y desde este específico aspecto abordado desde el espacio del régimen sancionador —que atribuye a la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte como organismo titular de dicha competencia de policía, supervisión y responsabilidad— se concluye la ausencia de tipicidad del supuesto denunciado, por lo que no se deducen causas que generen responsabilidad disciplinaria en el ámbito aplicado de la normativa especial de turismo.
Aclarado lo anterior, y en cuanto a la naturaleza disciplinaria-sancionadora en la que se circunscribe la respuesta que obtienen las personas promotoras de las quejas, se puede considerar la formal respuesta ofrecida desde el organismo territorial, destacando en particular el argumentario garantista que se alude acudiendo a la doctrina constitucional que se cita en la resolución dictada que lleva a “Declarar el ARCHIVO en vía administrativa de las Actuaciones Previas con referencia AP-13/23”.
No obstante, creemos que el contenido de las comunicaciones que expresa este grupo de profesionales, Guías de Turismo, denota un alcance más extenso y, podríamos decir, de mayor significado en cuanto a sus impactos. La cuestión que sustancialmente se expone en estos escritos dirigidos a la autoridad cultural y turística es la práctica de unas medidas de control establecidas por la entidad gestora del monumento y que concluyen disponiendo entre estas personas quiénes pueden y quiénes no pueden desplegar su ejercicio profesional en el recinto, cuestionando los efectos de la acreditación que regladamente ostentan estos Guías.
Es decir, la conclusión de la Delegación tras sus actuaciones señalaba que “no se ha apreciado la existencia de hecho infractor”. Lo que no diluye que nos encontremos ante una situación contraria al ordenamiento jurídico y que exige una respuesta de la autoridad.
Tercera.- Tras la reseña del compendio normativo apuntado y del enfoque sancionador desestimado que se otorga al supuesto, la cuestión que permanece inmutable es la incontrovertida existencia de unas específicas condiciones que se establecen en el recinto monumental de la Mezquita-Catedral que afectan, de manera evidente, a la actividad profesional de Guía de Turismo y, por extensión, al acceso a estos «servicios de información turística a quienes realicen visitas a los bienes integrantes del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz».
Ciertamente, no hemos podido conocer con un mínimo detalle el contenido de estas singulares “pruebas de acreditación” por lo que debemos avanzar en la tarea de evaluar si dichas prácticas selectivas o evaluatorias acometidas por responsables del recinto monumental podrían suponer una limitación al libre ejercicio de la actividad de los guías de turismo. Y, analizando el caso, y sumando las actuaciones desplegadas por la inspección adscrita a la Delegación Territorial, creemos que estas “pruebas de acreditación” vienen a generar una innegable consecuencia que afecta al espacio de ejercicio profesional para estos especialistas, Guías de Turismo. De hecho su resultado, al menos por cuanto respecta a las personas que se dirigen formalmente a las autoridades, concluye con la restricción en el acceso al recinto para realizar su actividad profesional en los términos que la normativa señala y para la que cuentan con la debida acreditación.
Cuando los profesionales interesados señalan esta práctica indebida —aludiendo “al derecho de admisión que está ejerciendo el Cabildo Catedralicio de Córdoba a los profesionales del sector turístico” y la posible vulneración del derecho al ejercicio libre de su profesión según el artículo 54 de la Ley 13/2011 de Turismo de Andalucía y artículo 20 apartado a) del Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía”— estimamos que realizan un diagnóstico objetivo y acertado.
Y es que, la normativa autonómica sobre tales actividades de Guías Turísticos, ya suscitó en su día pronunciamientos del Tribunal Constitucional (Sentencia número 122/1989, de 6 de julio). En ese momento se debatía si la habilitación profesional de los guías y guías-intérpretes de turismo formaba parte de las competencias exclusivas atribuidas al Estado por el artículo 149.1.30, en relación con los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, o, por el contrario, si se trata de una competencia exclusiva autonómica. El Tribunal Constitucional declaró, en primer lugar, que la habilitación de estas profesiones turísticas es un modo de intervención administrativa que forma parte de la ordenación del turismo en un determinado ámbito territorial, por lo que es éste el título competencial bajo el que debía entenderse el ejercicio regulador desde las instancias autonómicas sobre esta materia.
Además, este ámbito competencial que definía unos requisitos previos de habilitación y acreditación también suscitó el celo del principio del Derecho Comunitario a velar por la libre prestación de servicios. En este sentido, España, como estado miembro, ha sufrido la reprobación de las instancias judiciales comunitarias por incumplimiento de las obligaciones fundamentales que impone el principio de libre prestación de servicios.
Así ocurrió en la Sentencia del TJCE 38/1994, de 22 de marzo (Asunto C-375/1992). La Comisión de las Comunidades Europeas solicitó al Tribunal que declarase que España incumplía sus obligaciones en virtud de los artículos 5, 48, 52 y 59 del Tratado CEE, en primer lugar, por subordinar el acceso a la profesión de guía turístico y de guía-intérprete a la superación de unos exámenes reservados únicamente a ciudadanos españoles; en segundo lugar, por no establecer un procedimiento de examen y comparación de la formación adquirida por un ciudadano comunitario que esté en posesión de un título de guía turístico o de guía-intérprete expedido en otro Estado miembro en relación con la exigida en España; en tercer lugar, por exigir la tarjeta profesional, acreditativa de haber adquirido una formación confirmada o ratificada mediante un examen, para la prestación de servicios como guía turístico o guía-intérprete que viaja con un grupo de turistas procedente de otro Estado miembro, cuando esta prestación se efectúa en España; y en cuarto lugar, por no haber comunicado a la Comisión la información exigida sobre la normativa de las Comunidades Autónomas en el ámbito de las actividades de guía turístico y de guía-intérprete.
Y, continuando con este relato del proceso normativo de estas actividades de Guías de Turismo, la propia Comisión informaba sobre el alcance de la Directiva 2006/123/CE sobre servicios de mercado interior (DSMI) procurando reforzar este principio de garantía frente a intentos restrictivos del ejercicio de tal actividad. Y en concreto se posicionaba informando a las autoridades españolas del alcance del artículo 10-4 de la Directiva aprobada:
“(…) 4.- La protección del patrimonio histórico-artístico y la protección de los consumidores son razones imperiosas de interés general. Sin embargo, la limitación de la validez territorial de la habilitación otorgada a guías turísticos no es proporcionada (e incluso se podría cuestionar si es necesaria para la protección de estos dos objetivos). Por consiguiente, estas dos razones imperiosas de interés general no pueden justificar que una habilitación otorgada a un guía turístico se limite a una parte específica del territorio español. En su sentencia en el asunto C-180/89, Comisión c. Italia, el Tribunal de Justicia admitió que Italia podía solicitar una habilitación especial para ejercer la profesión de guía en determinados espacios y monumentos reservados. Sin embargo, esta sentencia se basaba en la Directiva 89/48, que ya no está en vigor puesto que la nueva Directiva 2005/36/CE ha consolidado y derogado las antiguas directivas relativas sobre reconocimiento de las cualificaciones (89/48/CEE, 92/51/CEE, 93/16/CEE y 1999/42/CE), con efectos a partir del 20 de octubre de 2007”.
Dicho informe de las autoridades de la Unión Europea ante el estado miembro, en el curso de estos procesos de regulación de las actividades de guías turísticos, concluye:
“(…) El artículo 10-4 de la DSMI se limita a obligar a las Comunidades Autónomas, en aras de la competencia exclusiva de la que gozan en este sector, a dar automáticamente por válida para ejercer la profesión de guía turístico (incluso en espacios y monumentos reservados) en su territorio la habilitación de guía turístico otorgada por las demás Comunidades Autónomas del Estado español”.
Así la motivación del Decreto 8/2015 recoge coherentemente que «También regula la libre prestación del servicio en supuestos de ejercicio temporal u ocasional, según lo estipulado en el artículo 13 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales».
Concluimos este relato del proceso normativo analizado con la notoria incorporación de estas condiciones del derecho de la UE en la propia normativa andaluza recogida en el Decreto 8/2015, de 20 de enero, regulador de guías de turismo de Andalucía: «Las personas habilitadas como guías de turismo por otras Comunidades Autónomas, podrán desarrollar libremente la actividad en Andalucía, sin necesidad de presentar documentación o comunicación alguna, ni someterse al cumplimiento de requisitos adicionales» (artículo 3.2).
Cuarta.- Como hemos recogido antes, la regulación de la profesión de Guía de Turismo por la Comunidad Autónoma de Andalucía en el ejercicio de sus competencias está caracterizada por definir unas actividades singulares de un sector de evidente interés general, procurando un sistema de cualificación y mecanismos de acreditación y habilitación que aporten seguridad y calidad en el ámbito profesional de estos desempeños, en los términos y condiciones que se definen desde los principios de libre mercado y libertad de prestación de servicios conforme al derecho de la Unión Europea.
En todo este contexto, volvemos a considerar la práctica de unas “pruebas de acreditación” a las que se somete a todo profesional habilitado como Guía de Turismo para permitir el ejercicio de su actividad dentro del recinto de la Mezquita-Catedral de Córdoba.
Así se nos indica que “para guiar en la mezquita hay que pasar un examen que únicamente se convoca a conveniencia propia y de dudosa legalidad. A causa de esta situación llevo años perdiendo mucho trabajo puesto que la mayoría de los grupos solicitan una visita a la Mezquita. Además, cuando algún cliente te pregunta si podemos organizar una visita a dicho monumento, cuando les digo que no puedo explicar ahí, me preguntan si realmente soy guía oficial, lo que me genera una gran incomodidad”. O, por citar otros casos, se denuncia “la situación que soportamos los guías oficiales, con respecto a la restricción por parte del Cabildo Catedralicio de que los guías acreditados con el carnet de la Junta de Andalucía podamos ejercer nuestra actividad laboral dentro de dicho monumento. Ellos te someten a un examen, que gestionan sin ninguna supervisión de organismo oficial, y si apruebas tanto la prueba escrita como la oral y además aprueban tu curriculum vitae, se acreditan con un carnet adicional para trabajar en la Mezquita-Catedral”.
En otro supuesto se nos describe que “Como guía oficial de turismo acreditado por la Junta de Andalucía, mi profesión está reconocida por la legislación vigente y me habilita para ejercer en toda la comunidad autónoma, así como en España y Europa. De hecho, gracias a mi acreditación, he tenido la oportunidad de guiar grupos en diversas ciudades europeas, explicando con total libertad la historia y el patrimonio de monumentos emblemáticos. Sin embargo, irónicamente, me encuentro con la imposibilidad de ejercer mi trabajo en el principal símbolo de mi propia ciudad: la Mezquita-Catedral de Córdoba. Este monumento, reconocido como Patrimonio de la Humanidad, ha sido sometido a unas normas de acceso impuestas por los encargados de su gestión, que ha establecido restricciones rayanas con la arbitrariedad. Para poder guiar en su interior, se exige la superación de un examen cuya convocatoria es discrecional y de dudosa legalidad”.
Efectivamente, según se ha constatado a lo largo de la tramitación del presente expediente de queja, los profesionales aludidos explican el desempeño habitual de sus actividades realizando las tareas propias del contenido prestacional de sus servicios de guía de turismo definiendo recorridos e itinerarios, seleccionando destinos y visitas, ofreciendo un acompañamiento y una lectura o interpretación de tales destinos ya sean monumentales, paisajísticos, gastronómicos, etc. Una actividad que en la ciudad de Córdoba se nos antoja variada, riquísima y sumamente potente a la hora de despertar el interés y atractivo para dar contenido a un importante elenco de servicios relacionados con la actividad turística.
Pero en la Mezquita-Catedral no; no, salvo que esos profesionales se sometan a unas autodenominadas “pruebas de acreditación” que se han fijado por los gestores del recinto monumental de la Mezquita-Catedral.
Esta situación exige volver a la norma de referencia para recordar que el sistema de acreditación y/o habilitación incumbe a las autoridades autonómicas (artículos 4 y 6 del Decreto 8/2015) y que el resultado de esta prácticas irregulares deviene en una limitación no amparada por la normativa que cercena el ámbito profesional acreditado para el desempeño de los titulares de estas habilitaciones en su condición reglada de Guías de Turismo (artículo 3 del Decreto 8/2015). Y, por tanto, debemos considerar contrarias a derecho tales prácticas a los efectos de la normativa reguladora de esta actividad profesional.
Quinta.- Quedaría por analizar la naturaleza y alcance de la intervención que incumbe a las autoridades competentes para conocer y dar respuesta cumplida ante la situación creada. Hemos descrito el enfoque ofrecido desde la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte acudiendo al ámbito disciplinario y propio del ejercicio de la potestad sancionadora que se deriva de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía. Y el criterio de la Delegación a la luz de la actuación de los servicios de inspección turística es considerar que los hechos no son subsumibles en los tipos infractores que se definen en la Ley.
Sin embargo, la cuestión que permanece carente de respuesta es el papel que debe asumir la autoridad ante un supuesto que, objetivamente, desatiende los términos del régimen establecido por la propia potestad normativa de la Comunidad Autónoma tras considerar que esas “pruebas de acreditación” se comportan como una acción de «someterse al cumplimiento de requisitos adicionales» que están expresamente proscritos por el marco regulatorio que hemos citado.
Partiendo de la inaplicación del régimen disciplinario o sancionador, tampoco podemos concluir la inhibición de las autoridades turísticas frente a la situación generada que, ante todo, implica una desatención manifiesta al régimen normativo establecido por la Comunidad Autónoma para regular la actividad profesional de Guías de Turismo y cuyo cumplimiento incumbe prioritariamente a las instancias públicas que lo han definido y aprobado.
Tal peculiar situación creada contradice contenidos de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía. Sin ánimo de un repertorio exhaustivo apuntamos:
- respecto a las competencias de la Consejería de Turismo «La regulación de los servicios turísticos, incluyendo los derechos y deberes específicos de las personas usuarias y de las prestadoras de servicios turísticos» (artículo 3.1 b).
- en relación a los derechos reconocidos de los agentes y profesionales «Ejercer libremente su actividad, sin más limitaciones que las dispuestas por las leyes» (artículo 23. a.).
- sobre los profesionales de Guías de Turismo «Las personas que sean guías de turismo habilitadas por otras Comunidades Autónomas podrán desarrollar libremente la actividad en Andalucía sin necesidad de presentar documentación o comunicación alguna ni someterse al cumplimiento de requisitos adicionales» (artículo 54.3.).
- sobre la autoridad para la acreditación y habilitación «Para el ejercicio de la actividad definida en el artículo 2, se deberá estar en posesión de la correspondiente habilitación otorgada por la Administración turística, que será obtenida en base a los procedimientos y a las condiciones que se regulan» (artículo 3.1 del Decreto 8/2015).
A la vista de la mera lectura de los preceptos anteriores, nos encontramos ante un campo amplio y merecedor de ser acogido por el ejercicio de una imprescindible autoridad de control y respeto de la normativa afectada. No creemos excedernos al señalar que esta situación cuestiona el significado y alcance más fundamentales de la noción constitucional de la Administración Pública, en cuanto a su naturaleza, objetivos y potestades (artículo 103 CE).
Nos encontramos con un doble efecto generado por la situación. De un lado, el colectivo profesional se encuentra sometido a lo que hemos considerado un elemento o condicionante que restringe y limita su ejercicio profesional. Sin duda, ello constituiría un presupuesto que afecta a los intereses particulares de estas personas ante una situación susceptible de generar un perjuicio en sus desempeños profesionales y que legitimaría las iniciativas correspondientes en el ámbito judicial o de otra naturaleza. De hecho, el acuerdo de archivo del expediente sancionador incoado por la Delegación Territorial se posicionaba señalando que “los establecimientos o prestadores de servicios turísticos que vean obstaculizados sus derecho a ejercer su actividad deberán acudir a otras instancias o a la justicia ordinaria, dada la ausencia de mecanismos coercitivos por parte de esta Administración Turística para remover esos obstáculos”. Resulta obvio que esa vía para promover la defensa de los intereses particulares queda a la iniciativa y oportunidad que expresen, en cada caso, los sujetos implicados; pero ello supone reducir el supuesto en un mero conflicto jurídico-privado aceptando la actitud inhibitoria de la autoridad autonómica.
Y, de otro lado, también nos encontramos ante una situación que tiene un alcance y significación mayor; compele directamente al núcleo de las funciones de los organismos y autoridades afectados. Hablamos de un comportamiento irregular en los gestores del recinto monumental que provoca la restricción inmotivada de un ejercicio profesional acreditado y habilitado por la autoridad turística en aplicación de la normativa que ha dispuesto la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencias estatutarias. Una regulación cuyo proceso ha sido analizado antes y que denota la definición en el ordenamiento jurídico del marco normativo que persigue acoger el interés general en esta específica materia para reglamentar una actividad sensible en el contexto del sector turístico andaluz y con un impacto directo en el ámbito de los principios de libertad y prestación de servicios en el mercado interior europeo.
Y, sin embargo, tan solemnes objetivos parecen decaer ante la manifiesta desatención que se produce en un concreto recinto monumental que se erige en un espacio ajeno y eximido del cumplimiento de las normas citadas.
Por ello, no podemos compartir la decisión de la Delegación de que, inhibida la vía sancionadora, la opción resultante consista en declinar en el colectivo afectado y perjudicado la adopción de iniciativas particulares en defensa de sus intereses propios. Porque, en el marco de las potestades públicas que ostenta la Administración Turística de Andalucía, debemos señalar la inexcusable e irrenunciable responsabilidad de salvaguardar el interés general que, más allá de consecuencias particularizas, se haya manifiestamente cuestionado. Hacemos nuestro el criterio recogido en el informe de la Delegación que expresaba “Este régimen autorizatorio está justificado al concurrir razón imperiosa de interés general relativa a la protección de los bienes integrantes del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, al ser éstos las instalaciones necesarias para el ejercicio de su actividad profesional”.
Esa misma afección al interés general tiene como entidad que lo asume, protege y promueve a la administración competente y su obligada defensa nos sitúa ante la oportunidad cierta de acometer medidas que promuevan el respeto y cumplimiento del marco normativo que determina la libre prestación de servicios turísticos por parte de los Guías, acreditados y autorizados, dentro de un específico recinto monumental.
La notoriedad del caso exige una especial atención hacia la actuación de la administración competente, pero tras la tramitación de la presente queja no hemos podido acreditar significativas reacciones. Desconocemos si las autoridades de la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte han adoptado alguna iniciativa concreta y directa ante los responsables del recinto monumental posicionándose con un criterio evaluador de la situación creada. No consta alguna posible reacción de contacto o de expresión formal desde la Delegación ante los responsables del recinto manifestando su valoración ante la práctica de estos condicionantes de acceso impuestos a los guías profesionales. Tampoco sabemos la participación que han tenido los responsables del recinto en el curso del procedimiento sancionador incoado y archivado. No tenemos constancia de que la cuestión haya podido ser analizada por otras instancias de la Consejería de Turismo y Deporte o, siquiera, sometida al conocimiento de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico o de otras instancias de diálogo y colaboración que existen entre las administraciones y los gestores del recinto.
A modo de resumen. la actuación inspectora de la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte viene a confirmar formalmente la existencia de unas “pruebas de acreditación que habilitan para la interpretación del monumento Mezquita-Catedral de Córdoba”. Aun sin contar con más datos, nos ratificamos en que esta particular práctica atribuida a los gestores del recinto monumental no ha sido siquiera rebatida o cuestionada, a lo que se suma el relato —no desmentido— de que tales pruebas dirimen unos profesionales que pueden ejercer y otros que resultan impedidos en el desempeño de su actividad profesional dentro del recinto monumental.
Desestimado el ejercicio de la potestad sancionadora, la Administración Turística ostenta la responsabilidad de promover y velar por el respeto al ordenamiento jurídico, al que todos estamos sujetos en cuanto poderes públicos y ciudadanía, promoviendo las condiciones para el efectivo respeto a las normas y sirviendo con objetividad a los intereses generales con pleno respeto a ley y al Derecho (artículo 9 CE).
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula ante la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN para disponer las actuaciones necesarias en el ámbito de sus potestades y competencias para garantizar el ejercicio profesional de Guías de Turismo acreditados y habilitados sin condiciones ni requisitos ajenos a la normativa para el desempeño de sus actividades en el recinto de la Mezquita-Catedral de Córdoba.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
