Actuación de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en el expediente 23/9572 dirigida a Consejería de Industria, Energía y Minas, Secretaría General de Energía, Consejería de Salud y Consumo, Dirección General de Consumo, Endesa
24/02/2025 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO
Iniciamos esta actuación de oficio (VER APERTURA) con la pretensión de garantizar la seguridad jurídica de las personas consumidoras afectadas por expedientes de anomalía eléctrica frente a la actuación de la distribuidora y buscar una mayor tutela por parte de las administraciones competentes en materia de energía.
Pretendíamos dar respuesta a las numerosas quejas recibidas de personas disconformes con el inicio de procedimientos por presuntos fraudes o anomalías en su suministro eléctrico, denunciando una situación de indefensión ante la compañía suministradora.
En la tramitación de esta queja de oficio recibíamos información, en octubre de 2024, acerca de la aprobación de la Instrucción 1/2024, de la Secretaría General de Energía, sobre Tramitación de los Procedimientos de Reclamaciones Eléctricas.
A falta de una regulación estatal que dote de mayor garantía jurídica al actual artículo 87 del Real Decreto 1955/2000, valoramos que esta Instrucción proporciona, al menos, criterios homogéneos acerca de cómo resolver las reclamaciones por parte de los Servicios de Energía y cómo realizar las actuaciones asociadas a la detección de anomalías por parte de las empresas eléctricas (distribuidoras y comercializadoras).
Por ello, nuestra intención será supervisar la efectiva implantación de las medidas acordadas en la misma, a fin de garantizar a la ciudadanía su derecho a la protección como personas consumidoras y usuarias por parte de las administraciones públicas.
Con el mismo objeto pretendemos seguir solicitando la colaboración de la distribuidora Endesa en aquellos casos que nos lleguen planteando discrepancias con respecto al cumplimiento por su parte de las garantías establecidas en dicha Instrucción.
Esta ha puesto de manifiesto, en la respuesta ofrecida a esta Institución, su preocupación ante el imparable crecimiento de la defraudación de suministro eléctrico motivado, en su opinión, por el escaso riesgo económico, la profesionalización del fraude y un marco normativo muy laxo que provoca una sensación de impunidad entre los defraudadores.
La distribuidora añadía datos sobre la escasa incidencia de posibles situaciones de pobreza energética en el fraude detectado, sobre la proliferación de fraude asociado a actividades ilícitas como el cultivo de marihuana, las consecuencias que origina el fraude en sobrecargas de redes que impiden el suministro en condiciones de calidad y seguridad, así como los riesgos intrínsecos a la manipulación de instalaciones, ya que generan daños en bienes y personas.
Al respecto hemos querido dejar claro que los supuestos que han reclamado nuestra atención no son los de fraude asociado a actividades ilícitas como el cultivo de marihuana, con respecto a los cuales observamos con preocupación la creciente extensión y peligrosidad de los grupos organizados que se dedican a estas prácticas, y el gravísimo problema social generado por los cortes de suministro que padecen familias vulnerables y afectan a barriadas enteras como consecuencia de estas prácticas ilícitas.
Ante estas situaciones coincidimos con aquellas posturas que reclaman agravar la penalidad del fraude eléctrico cuando va asociado a la comisión de otros delitos como el narcotráfico y/o la pertenencia a banda organizada, así como aquellos supuestos en que la comisión del fraude lleva aparejado un grave perjuicio para la seguridad o el interés público.
Por el contrario, no estamos de acuerdo con un agravamiento del delito básico de defraudación de fluido, cuando el mismo no va asociado a otras prácticas delictivas ni supone un grave riesgo para la seguridad o el interés público.
Los casos que han llegado a esta Institución en forma de queja -y que motivaron nuestra actuación de oficio en relación con los expedientes de anomalía eléctrica- se referían a situaciones en las que la persona titular del suministro niega la existencia de una anomalía en su instalación, o al menos el conocimiento de la misma, e incluso en ocasiones aporta informe de electricista autorizado que discrepa respecto de la valoración técnica contenida en el informe de inspección.
Además hemos señalado que, en ningún caso, pretendemos que no se persiga el fraude ni se establezcan los mecanismos necesarios para que este no “resulte rentable”.
Lo que hemos querido es dar voz a aquellas personas que nos pusieron de manifiesto la falta de información sufrida en el proceso porque no se les comunicó la existencia del expediente de anomalía, porque no se les facilitaron los elementos que acreditaban el fraude según la distribuidora -informe de inspección y/o pruebas que lo acompañan-, o porque no se les explicó la valoración de la recuperación de energía realizada.
También a quienes acudieron a esta Institución por haber sufrido un corte de suministro que consideraban indebido, al encontrarse reclamando frente a la propia existencia de la anomalía o a la facturación asociada de recuperación de energía del expediente, y que no se había producido en el momento de la inspección por motivos de seguridad.
Con independencia de que, como manifiesta la distribuidora, algunas de las situaciones denunciadas exceden del ámbito de su responsabilidad por corresponder a las comercializadoras (o bien, añadimos, que pudieran ser atribuidas a empresas a las que encomendó la gestión de los expedientes de anomalía) lo que queremos poner de manifiesto, insistimos, es la necesidad de contar con un mecanismo coordinado de actuación que permita a la ciudadanía disponer de un cauce de reclamación en el que intervenga una administración que supervise el proceso.
29/12/2023 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO
Esta Institución viene recibiendo desde hace años numerosas quejas por disconformidad con expedientes de anomalía en instalaciones eléctricas particulares.
Se trata de un expediente que tramita la distribuidora eléctrica tras detectar en inspección realizada, a través de personal propio o subcontratado, la existencia de manipulación en una instalación eléctrica individual que afecta al registro de consumo (shunt, doble acometida, instalación no prevista en contrato...).
En algunos casos la queja se refiere al corte de suministro asociado al impago de la refacturación correspondiente, o bien a la reclamación de dicha deuda mediante gestores de cobro que incluyen llamadas indebidas o inclusión en ficheros de morosidad, pese a existir reclamación abierta ante la propia empresa y/o ante la administración competente.
En estos supuestos nos trasladan las personas afectadas su impotencia ante la situación sufrida, al no considerarse responsables de la anomalía, y no encontrar un cauce adecuado para paralizar la gestión de cobro de las facturas reclamadas e incluso no poder evitar el corte de suministro.
En este sentido, y con independencia de las gestiones que podamos realizar ante la distribuidora, venimos recomendando a la ciudadanía que presenten reclamación ante el Servicio de Energía de su provincia a fin de que se resuelva en vía administrativa la discrepancia existente acerca de la acreditación de la anomalía detectada y la refacturación girada.
Por otra parte, el cauce de gestión administrativa de este tipo de reclamaciones normalmente incluye un primer requerimiento del Servicio de Energía a distribuidora y/o comercializadora para evitar el corte de suministro por impago de la refacturación.
No obstante, con ocasión de la tramitación de algunas quejas hemos comprobado que existen algunas Delegaciones Territoriales de la Consejería de Industria, Energía y Minas que, apartándose del criterio general, no realizan este requerimiento por considerar que se trata de una cuestión jurídico privada entre cliente y empresa eléctrica en la que no pueden intervenir.
En otras ocasiones, las quejas que recibimos se refieren al corte de suministro realizado en el propio momento de la inspección, sin notificación previa alguna y sin posibilidad de agilizar la reconexión del suministro, incluso pese a que se encuentren residiendo en el domicilio personas en circunstancias de vulnerabilidad (menores, mayores, personas enfermas, electrodependientes...).
Aunque a veces ha funcionado el requerimiento administrativo de reconexión, ordenado a la distribuidora en tanto se resuelve la reclamación, otras veces hemos observado que no ha sido todo lo eficaz y rápido que hubiera sido deseable.
Además, en algunas circunstancias se ha justificado que el motivo del corte era la peligrosidad de la instalación por lo que no ha sido posible la reposición del suministro.
Sin embargo, hemos podido comprobar que tampoco existen cauces para facilitar la reconexión, ni plazos adecuados, una vez que la persona titular del contrato de suministro comunica la subsanación de las circunstancias señaladas en el informe de inspección o cuando ha puesto de manifiesto que tales circunstancias no son de su responsabilidad sino de un tercero (por ejemplo que la acometida denunciada sirve a otra instalación vecina).
Algunas de las quejas recibidas también han puesto de manifiesto la falta de comunicación inmediata al titular del suministro de la posible anomalía en su instalación, siendo la práctica habitual que en el momento de la inspección, cuando se produce el corte, se coloque en el contador una pegatina con indicación de teléfonos de contacto para resolver la situación.
En estos casos, las quejas recibidas ponen de manifiesto que la comunicación personal a través de dichos teléfonos resulta complicada (no atienden o comunica constantemente, nos indican) o, cuando se produce la comunicación, en reiteradas ocasiones no es posible obtener información relevante (acta de inspección y documentación gráfica).
Todo ello dificulta en gran medida la posibilidad de conocer adecuadamente la anomalía que motiva el expediente y formular las alegaciones oportunas.
En muchas de estas quejas se observa que la carta de la distribuidora detallando la inspección realizada y aportando la documentación correspondiente llega al domicilio semanas mas tarde, o incluso después de un mes, o bien ocurre que la comercializadora gira la facturación de recuperación de energía antes de que el cliente disponga de aquella información.
La situación descrita no solo ha sido observada por esta Institución a través de la gestión de las quejas recibidas, sino que particulares y, en especial, asociaciones de consumidores vienen denunciándola ante la propia administración competente en las reclamaciones presentadas por disconformidad con expedientes de anomalía que afectan a particulares que acuden a dichas asociaciones.
A modo de ejemplo podemos transcribir el relato contenido en una de estas reclamaciones, dirigida a una Delegación Territorial de la Consejería de Industria, Energía y Minas, por ser especialmente descriptiva de la situación que exponemos, aunque no compartamos plenamente algunas de las valoraciones contenidas en la misma:
“(...) nos encontramos ante un nuevo caso de comportamiento negligente y desleal por parte de esta distribuidora. No solo no proporciona a los usuarios una información adecuada sobre las actuaciones que realiza sobre los suministros, sino que, como en este caso, realiza inspección refiriendo anomalía y no la notifica convenientemente a la usuaria, que únicamente pudo tener constancia de ello 4 meses más tarde y a instancia suya.
Esta Asociación debe trasladar a esta Consejería su preocupación por las prácticas que emplean desde siempre tanto la comercializadora (...) como la distribuidora (...) que en los últimos tiempos se han acentuado. En particular debemos denunciar la frecuencia con la que estas mercantiles alegan la existencia de un “expediente de recuperación de energía”, o indican que han verificado que el contador se ha manipulado, todo ello sin aportar documento alguno que permita acreditar la existencia efectiva de anomalías, aprovechándose así de la complejidad que rodea al sector eléctrico y de la vulnerabilidad de los consumidores y usuarios, que se ven forzados a pagar en ocasiones miles de euros para evitar el corte de un bien básico como es la electricidad.
Así bien rogamos a esta Consejería que impulse las acciones necesarias para investigar y controlar las prácticas desleales que venimos denunciando, a fin de evitar la vulneración sistemática de los derechos de los consumidores y usuarios.”
El retraso en la comunicación de la anomalía a la persona titular de la instalación, desde que la distribuidora realiza la correspondiente inspección, ya fue objeto de nuestra atención hace tiempo, tras conocer la reiteración de casos en que alcanzaba hasta dos años.
Ya entonces señalábamos que nos parece necesario exigir el cumplimiento efectivo de la ley por parte de las personas titulares de un suministro eléctrico, así como prevenir y eliminar las anomalías que pudieran afectar a la normalidad del suministro eléctrico y poner en riesgo su seguridad. No obstante, tenemos claro que también deben garantizarse los derechos de las personas consumidoras y el cumplimiento de las prescripciones legales que aseguran el respeto a los principios de seguridad jurídica y defensa efectiva de los consumidores y usuarios, tal y como impone el artículo 51 CE en relación a los poderes públicos.
La tramitación de dicha queja no permitió dejar solucionado el asunto de la falta de comunicación inmediata al titular de la posible anomalía en su instalación, por lo que nos comprometimos a continuar nuestras actuaciones ante la administración a fin de obtener un pronunciamiento expreso al respecto y, a ser posible, una regulación en la materia.
A este respecto, como hemos relatado, las quejas que seguimos recibiendo no dejan de poner de manifiesto la indefensión en la que se encuentran las personas afectadas por expedientes de anomalía, por diversos motivos, entre ellos la falta de comunicación adecuada de las circunstancias y documentación asociadas al correspondiente expediente.
Por esta razón, hemos valorado que una intervención que dé respuesta a las necesidades expuestas en estas quejas sería recuperar las actuaciones desarrolladas con anterioridad en la queja de oficio 16/3871, sobre la necesidad de un protocolo de actuación en expedientes de anomalía1.
La administración andaluza competente en materia de energía se comprometió a elaborar este protocolo y, aunque inicialmente esta actuación quedó bloqueada debido a la -entonces- anunciada aprobación de una regulación en la materia, parece que dicho protocolo terminó aprobándose según pudimos conocer.
Sin embargo, desconocemos su vigencia actual, dada la reiteración de quejas denunciando las actuaciones practicadas en inspección por la distribuidora por una supuesta anomalía eléctrica.
También parecen poner en duda la vigencia del citado protocolo las distintas respuestas obtenidas de algunas Delegaciones Territoriales de la Consejería de Industria, Energía y Minas acerca del alcance de su competencia en la tramitación de este tipo de reclamaciones.
En concreto, las Delegaciones Territoriales de Córdoba y Jaén nos han señalado su falta de competencia para paralizar la gestión de cobro de la deuda asociada al expediente de anomalía mientras se sustancia el expediente administrativo, lo que contrasta con la respuesta dada por otras Delegaciones Territoriales.
La necesidad de abordar un procedimiento específico para la tramitación de expedientes de anomalía también ha sido objeto de intervención por parte del Defensor del Pueblo estatal ante la Secretaría de Estado de Energía.
Sus dos últimas resoluciones reflejan muy bien los mismos problemas que nos llegan en forma de quejas, según queda publicado en su página web2.
Estas peticiones se refieren a la necesidad de actualizar la regulación sobre el fraude de energía eléctrica, estableciendo una presidida por el principio de objetividad e independencia de las personas que intervienen en la detección y calificación del fraude. Además considera oportuno que se establezca un procedimiento de revisión por parte de un órgano administrativo, atribuyendo a las reclamaciones efecto suspensivo. Asimismo propone que se regule el procedimiento de reconexión para garantizar el restablecimiento del suministro una vez subsanada la irregularidad en el primer momento posible.
También ha señalado el Defensor del Pueblo que, mientras la suspensión del suministro por impago cuenta con un procedimiento que respeta unas garantías mínimas para el ciudadano, “la suspensión del suministro eléctrico por presunto fraude se ejecuta tras un procedimiento en el que la propia compañía distribuidora determina, con carácter unilateral, tanto el importe de la cantidad defraudada —que, generalmente, suele ser mucho mayor al consumo desviado—, como el momento en el que proceder al corte del caudal eléctrico, sin un preaviso y sin la correspondiente audiencia al interesado”.
Por ello ha propuesto a la Secretaría de Estado de Energía que se regule un procedimiento que garantice la intervención de la administración en la elaboración de las actas correspondientes, el derecho de las personas consumidoras a formular alegaciones en su defensa y unos plazos razonables para proceder a la suspensión del suministro.
Las peticiones formuladas por el Comisionado de las Cortes Generales aún se encuentran pendientes de respuesta de la Secretaría de Estado de Energía, por lo que seguimos sin contar con un marco regulador adecuado en la legislación básica estatal.
En Andalucía tampoco disponemos de una normativa que, respetando las disposiciones básicas existentes, establezca criterios de actuación relacionados con el desarrollo de la inspección por parte de las compañías eléctricas o con la tramitación de reclamaciones ciudadanas ante las unidades administrativas competentes en materia de energía.
Recientemente se han iniciado los trámites para la aprobación de una “Orden por la que se regula el procedimiento de reclamaciones en materia de suministro eléctrico”.
No obstante, esta normativa se dirige exclusivamente a dotar de habilitación suficiente a la tramitación electrónica en los procedimientos de reclamaciones de suministro eléctrico y aprobar los correspondientes formularios, respondiendo a la necesidad de agilizar el procedimiento.
En este proyecto de Orden nada se determina que esté relacionado con el propio procedimiento de reclamaciones en materia de suministro eléctrico (plazos, posibles medidas cautelares, efectos de la resolución...), remitiéndose a leyes que en ocasiones no contienen disposiciones al respecto (p. ej. plazo y sentido del silencio en le Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que solo se fija para determinadas cuestiones).
Ni siquiera el texto de la Orden detalla qué se entiende por cada uno de los conceptos incluidos en su ámbito de aplicación (calidad del servicio, contratos de peajes de acceso, contratación y facturación de suministros en mercado regulado, suspensión de suministro, equipos de medida y control, u otros tipos de discrepancias que sean competencia de la Consejería en materia de energía). Esta información sí podemos encontrarla parcialmente en el formulario anexo a la Orden, que detalla los posibles motivos de reclamación para algunos de dichos conceptos.
Además, algunos de estos conceptos dan lugar a dudas de interpretación acerca de su alcance, en especial por lo que se refiere a la administración competente para conocer de los mismos, la de consumo o la de energía, como señalaremos a continuación.
Con independencia de que esta regulación requiera de mayor rango normativo, lo cierto es que estimamos necesaria la aprobación de unas normas mínimas y homogéneas sobre determinados aspectos que se refieren a los expedientes de anomalía y la tramitación de las correspondientes reclamaciones por disconformidad.
En tanto no exista una normativa estatal, sería conveniente al menos contar con unas instrucciones que, sin vulnerar el debido rango normativo, establezcan los criterios de actuación, de aplicación tanto para la distribuidora como para los servicios administrativos que tramitan las reclamaciones ciudadanas.
Con ello se permitiría dotar de unas reglas comunes en relación con los expedientes de anomalía, a fin de establecer un trato equitativo en el ejercicio de sus derechos por parte de la ciudadanía para todo el territorio andaluz.
Con respecto a la competencia de distintas administraciones para conocer de las reclamaciones por disconformidad con expedientes de anomalía, la administración de consumo y la administración competente en materia de energía, nos parece oportuno que se valoren cuáles son los mecanismos más eficaces de protección en favor de las personas usuarias del suministro eléctrico afectadas por expediente de anomalía.
Nos referimos a los supuestos en que la persona consumidora dirige su reclamación por disconformidad con expediente de anomalía a la OMIC o el Servicio de Consumo de la Junta de Andalucía, en vez de al Servicio de Energía.
Cuando la reclamación que recibe la OMIC o la Delegación Territorial de Salud y Consumo se refiera a una materia para la que exista un organismo público sectorial competente para su tramitación, se plantean diversas opciones según la Instrucción de 21 de octubre de 2022, de la Dirección General de Consumo, relativa a la tramitación de hojas de quejas y reclamaciones de conformidad al Decreto 82/2022, de 17 de mayo.
En primer lugar hay que tener en cuenta la regla general de distribución territorial de competencias en la tramitación de reclamaciones presentadas por personas consumidoras, de modo que la reclamación se traslada al organismo de consumo territorialmente competente (OMIC, si existe en el municipio de residencia habitual de la persona que reclama o, en su defecto, Servicio de Consumo de la Junta de Andalucía).
De este modo, una reclamación presentada ante el Servicio de Consumo se deriva a la OMIC del domicilio de quien reclama.
Una vez que el servicio de consumo competente analiza la reclamación, si determina que la opción más beneficiosa para la persona reclamante sería que la tramite el organismo público sectorial, la trasladará directa e inmediatamente a dicho organismo en caso de que la reclamación reúna todos los requisitos exigidos por la normativa sectorial específica.
Pero puede suceder que el servicio de consumo competente valore que sería posible alcanzar una solución al conflicto planteado con su intermediación, en cuyo caso tramitará la reclamación de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 82/2022, de 17 de mayo.
Si esta gestión no resulta exitosa, trasladará la reclamación al organismo público sectorial competente, si reúne todos los requisitos exigidos por la normativa sectorial específica.
Estas instrucciones para el reparto competencial de reclamaciones de personas consumidoras, cuando se refieren a expedientes de anomalía, entendemos que priva de las medidas cautelares que la administración competente en materia de energía puede adoptar para garantizar el suministro al tramitar la reclamación, en los casos que proceda, así como de la posibilidad de obtener una resolución vinculante sobre la cuestión planteada.
Esta situación ha quedado puesta de manifiesto en la tramitación de algunas quejas en las que la implicación de estas dos administraciones ha provocado dilaciones en la tramitación de la reclamación ciudadana e incluso perjuicios por falta de adopción de medidas de protección adecuadas a la situación expuesta.
Ocurría así en la queja 23/1541 que la reclamación por disconformidad con la doble acometida notificada por la distribuidora eléctrica se derivaba desde el Servicio de Consumo de Sevilla a la OMIC correspondiente al domicilio de residencia habitual de la persona reclamante.
Habiendo consultado a la administración autonómica por qué no se trasladó la reclamación al Servicio de Energía, como posible opción más beneficiosa para la persona reclamante, se justificaba que correspondía a la OMIC valorar cuál sería la opción más beneficiosa y que, en todo caso, entendieron que la parte reclamante deseaba que su pretensión se solucionase a la mayor brevedad posible, por lo que se consideró que la tramitación por la OMIC sería bastante más rápida.
Por nuestra parte señalamos que parecían contradictorias las instrucciones relacionadas con las decisiones que puede adoptar el servicio de consumo competente al recibir una reclamación en materia de energía, puestas en comparación con el listado de asuntos que se atribuyen a la competencia de un organismo público sectorial (Servicio de Energía).
En este sentido aparece publicada información en la web Consumo Responde, identificando las reclamaciones que deben ser dirigidas a la administración autonómica competente en materia de energía3.
También se define esta competencia en el Catálogo de Procedimientos y Servicios de la Sede Electrónica General, en relación con las reclamaciones sobre suministro eléctrico4.
Es por lo que solicitábamos la posible revisión de los criterios de tramitación de reclamaciones sobre suministro eléctrico que reciba el Servicio de Consumo, para remitirlas directamente al Servicio de Energía y, en particular, las referidas a expedientes de anomalía.
Desde el Servicio de Consumo se nos indicó que elevaban este asunto a la Dirección General de Consumo para su conocimiento y efectos oportunos.
Teniendo en cuenta las circunstancias expuestas, y al amparo de lo establecido en el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se ha considerado oportuno promover una actuación de oficio con objeto de poner de manifiesto la necesidad de adoptar criterios de actuación coordinados para la tramitación de reclamaciones de anomalía por parte de los Servicios de Energía.
Nos referimos a los problemas relacionados con el corte de suministro y las amenazas para cobro de facturas, así como la falta de medidas de protección adecuadas a través de la actuación administrativa, ya que algunas Delegaciones Territoriales entienden que no procede instar la suspensión de actuaciones mientras se resuelve la reclamación.
Asimismo estimamos oportuno revisar las garantías acordadas mediante protocolo en la tramitación de expedientes de anomalía por parte de la distribuidora.
En el curso de esta actuación nos dirigiremos a la Secretaría General de Energía y a la Dirección General de Consumo a fin de recabar su pronunciamiento en el respectivo ámbito de competencias.
Asimismo solicitaremos la colaboración de la distribuidora Endesa, como responsable del suministro eléctrico de la mayoría del territorio andaluz, trasladándole la necesidad de mejorar el protocolo de actuación en expedientes de anomalía, supliendo la actual falta de regulación en la materia y garantizando el ejercicio de sus derechos por parte de las personas consumidoras.
Consideramos que se encuentra afectado el derecho a la protección de las personas consumidoras que garantiza el artículo 27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y que el artículo 51 de la Constitución española define como uno de los principios que deben regir la actuación de las Administraciones públicas.
Igualmente entendemos que la garantía del suministro eléctrico en general y para determinados colectivos vulnerables en particular (personas mayores, menores, con discapacidad, electrodependientes) resulta parte inalienable del derecho a la protección de la salud (artículo 43 de la Constitución Española -CE-), del derecho a una vivienda digna (artículo 47 CE) y condición necesaria para el debido respeto a la dignidad humana (artículo 10 CE).
2 -https://www.defensordelpueblo.es/resoluciones/fraudes-en-los-contadores-...
-https://www.defensordelpueblo.es/resoluciones/elaboracion-de-las-actas-q...
CONCLUSIÓN
