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Esta Institución decidió iniciar un expediente de queja tras dirigirse a la Defensoría una persona lamentándose de la excesiva demora que acumulaba le emisión del informe psicosocial solicitado por un juzgado de familia al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IMLCF) de Sevilla, el cual era necesario para que el juzgado resolviera lo procedente en relación al régimen de guarda y custodia de sus hijos, las obligaciones que al respecto habían de asumir ambos progenitores; así como el régimen de relación de los menores con sus progenitores y demás familiares.

ANTECEDENTES

Con la finalidad de dar trámite a la queja solicitamos de esa Secretaría General de Servicios Judiciales la emisión de un informe sobre dicha demora, en el cual se viene a reseñar que desde el IMLCF de Sevilla finalmente se había dado cita al interesado para que les fueran realizadas las correspondientes entrevistas más de 8 meses después de que le fuera solicitado el informe por el Juzgado: "... La Directora del IMLCF informa que se ha dado cita al interesado con fecha de 22 de marzo, por lo que en breve estará concluido el informe y puesto a disposición del Juzgado de Violencia sobre la Mujer ..."

A la vista de la información de que disponemos en el expediente, estimamos oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I. En el Informe Especial que esta Defensoría presentó ante el Parlamento de Andalucía en el año 2018 relativo a los Equipos Psico-sociales de la Administración de Justicia en Andalucía señalamos que estos dispositivos actuaban como elementos de apoyo técnico, especializados en las disciplinas del Trabajo Social y la Psicología, que ofrecen sus criterios, a través del denominado informe psico-social, a los órganos judiciales encargados de resolver los asuntos judiciales con menores implicados en materia de derecho de familia.

La justificación de la existencia de estos recursos debe buscarse en las peculiaridades de los procesos judiciales de ruptura de la pareja, especialmente cuando existen hijos menores de edad. Unos procesos con componentes emocionales, psicológicos y sociales que no se suelen presentar en otro tipo de controversias, y en los que las vidas de niños y niñas se verán afectadas y condicionadas por la decisión final que adopte el juez en el contencioso de los progenitores.

Los hijos e hijas menores de edad resultan ser la parte más frágil de los procesos de ruptura de la pareja. Niños y niñas que en una etapa de su vida en la que requieren de estabilidad y un clima de convivencia armónico donde crecer y madurar como personas, se ven obligados a asistir a disputas entre sus progenitores sin llegar a comprender los motivos de tales desavenencias. En no pocas ocasiones, además, los menores son requeridos para decantarse por una u otra parte, y lo que es peor aún y más reprochable, son utilizados como instrumento de presión o como medio para hacer el mayor daño posible a la otra parte. Y en este contexto de conflictividad familiar es en el que deben actuar los Equipos Psico-sociales, en un conflicto familiar judicializado, y generalmente enquistado, que repercute en los menores con unas consecuencias perjudiciales, cuando no dañinas y traumáticas. De este modo, el principio del interés superior del menor se presenta como el eje central de toda la intervención de los Equipos. Los profesionales que conforman los mismos han de procurar discernir aquellos factores que deben ser valorados por el Juzgado para la mejor decisión en interés de estos menores y para la ordenación del conflicto. El interés superior del menor se presenta así como una piedra angular del Sistema de Protección a la infancia y adolescencia.

II. Y uno de los principales problemas que detectamos al elaborar el mencionado Informe Especial fue el relativo a la demora en la emisión y remisión al juzgado del informe psico-social solicitado. A tales efectos tanto jueces como fiscales vinieron a manifestarnos la necesidad de contar con una capacidad de respuesta ágil y adaptada a los plazos de tramitación del asunto judicial, llegando a concretar que todo informe que excediera de los dos o tres meses desde la fecha de su solicitud podría decaer en su actualidad respecto de cuestiones tan cambiantes como son los contenidos psico-sociales sobre lo que versan estos estudios.

Y a este respecto la Dirección General de Oficina Judicial y Fiscal, mediante la Resolución de 7 de octubre de 2016, que puso en marcha, a modo de experiencia piloto, la integración de los Equipos Psico-sociales de Granada en el IMLCF de la misma provincia, por primera vez vino a establecer una metodología de actuación que incluía el tiempo óptimo para la emisión de los informes por los profesionales y un modelo sobre cómo se han de emitir las periciales, señalando específicamente que “… el tiempo óptimo de emisión de informe que no debe superar los dos meses desde que se realiza la primera entrevista …”

Pero no solo es este lapso de tiempo el que debemos computar ya que al tiempo indispensable para que los profesionales del equipo emitan el informe psicosocial, cifrado tal como acabamos de referir en un máximo de 2 meses, se debe añadir el período anterior en el que las personas afectadas están a la espera de ser citadas para la entrevista inicial, que en el caso que analizamos superaba ya los 8 meses, lo cual arrojaría una demora total de 10 meses para que el juzgado reciba el informe que resulta indispensable para la resolución conclusiva del procedimiento.

Y desde nuestra perspectiva de Defensoría de la Infancia y Adolescencia hemos de considerar esta demora absolutamente desporporcionada ya que en nada contribuye a la necesaria agilidad que se demanda de la Administración de justicia. Es así que a los ya conocidos dilatados tiempos de tramitación de los procedimientos judiciales de familia se añaden las demoras en la emisión de unos informes que resultan esenciales, ya que aportan datos indispensables para que el órgano judicial tenga un conocimiento cabal y actualizado de la situación personal y social de las personas enjuiciadas, de tal modo que todo retraso en la recepción de dichos informes incide a su vez en la resolución final, prolongándose en algunos casos situaciones que remediadas a tiempo hubieran evitado perjuicios no deseables, especialmente para las personas menores de edad cuyo supremo interés debería presidir todas las actuaciones de las administraciones e instituciones implicadas.

A tales efectos, toda vez que el Decreto 90/2018, de 15 de mayo, por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de los Institutos de Medicina Legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en su artículo 13 viene a establecer que “en los procedimientos civiles y penales corresponderá a la Dirección del IMLCF ... controlar el tiempo de emisión de los informes …” y al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: "Que se adopten las medidas que fuesen necesarias para que por parte del IMLCF de Sevilla se reduzca el tiempo de espera para la remisión al correspondiente juzgado del informe psico-social solicitado, agilizando las citas para las entrevistas para que estas se produzcan en un período de tiempo razonable”

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Queja tramitada a instancias de una persona que se lamentaba de que las visitas guiadas al interior del Parque Nacional de Doñana no contasen con reducción de precios para familias numerosas. Nos decía que presentó una reclamación ante la empresa concesionaria, la cual no fue respondida, por lo que se dirigió a la Dirección General de Espacios Naturales Protegidos que le confirmó que, efectivamente, en esos momentos aún no estaba contemplada dicha bonificación en el precio pero que era intención del Gobierno de la Junta de Andalucía implementarla. En consecuencia, al transcurrir años desde entonces y no estar todavía aprobadas dichas bonificaciones se dirigió a esta Defensoría.

Tras admitir la queja a trámite solicitamos la emisión de un informe a la Dirección General de Espacios Naturales Protegidos en relación con la posible reducción de los precios a las visitas al interior del Parque Nacional de Doñana a las familias numerosas, y ello en congruencia con lo establecido en la legislación sobre protección a las familias numerosas. La respuesta de la citada dirección general fue del siguiente tenor:

“… Los antecedentes que constan sobre esta queja son los siguientes:

1. La Secretaría General de Familias remitió escrito a la Secretaría General de Medio Ambiente, Dirección General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos, según consta en el Expediente citado, con fecha 20 de mayo de 2022, en el que “propone a la Secretaría General de Medio Ambiente, Agua y Cambio climático para su consideración y valoración, la petición formulada por el titular de una familia numerosa para reducir a las mismas los precios de acceso a todas las actividades que se desarrollen en el ámbito de esa Secretaría (incluido por supuesto todo tipo de visitas guiadas dentro del Parque Nacional y del Parque Natural de Doñana) cuyo precio pueda estar establecido bien de manera directa o bien a través de empresa concesionaria, en su caso.”

Este expediente recoge también el escrito que la citada Consejería de Salud y Familias le envió explicándole que había “remitido su petición a la Secretaría General de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climático para su consideración y valoración, ampliando su petición a todas las visitas cuyo precio se estipule bien de manera directa o a través de empresa concesionaria en las diferentes visitas.” Este escrito tiene fecha de 30 de mayo de 2022.

2. Con fecha de 16/06/2023 y expediente, el Director del Espacio Natural de Doñana remite respuesta comunicándole que en los pliegos de las concesiones que se están preparando para la regulación de las visitas en régimen de concesión administrativa al Espacio Natural de Doñana, se incluirán la reducción de precios a las familias numerosas en el baremo, de tal manera que se proporcione mayor puntuación a la mayor reducción de precio con respecto al precio de la visita normal.

Por todo lo anterior, se le comunica que este órgano administrativo no comercializa ningún producto o servicio, estando, ese servicio de visitas al interior del Espacio Natural de Doñana que se reclama, adjudicado a empresas concesionarias o autorizadas. No obstante lo cual, se reitera lo comunicado al reclamante en el escrito de fecha 16/06/2023, teniendo en cuenta esta cuestión como un criterio a incluir en los nuevos pliegos que regirán la próxima adjudicación del Servicio.

Por otro lado, se informa que se ha vuelto a contactar con la citada empresa concesionaria para volver a recomendar la implementación de los descuentos correspondientes a familias numerosas, además de los descuentos que ya ofrecen por grupos numerosos, grupos de escolares, etc. ...”

CONSIDERACIONES

La exposición de motivos de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas reconoce a la familia como núcleo fundamental de la sociedad desempeñando múltiples funciones sociales que la hacen merecedora de una protección específica tal como señalan numerosos instrumentos internacionales, entre los que destacan la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Carta Social Europea. Por su parte, la Constitución Española de 1978 establece en su artículo 39 que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.

Y señala dicha Ley 40/2003 que «dentro de las diversas realidades familiares, las llamadas familias numerosas presentan una problemática particular por el coste que representa para ellas el cuidado y educación de los hijos o el acceso a una vivienda adecuada a sus necesidades. Estas circunstancias pueden implicar una diferencia sustancial con el nivel de vida de otras familias con menos hijos o sin ellos. En este sentido, no debe olvidarse que el artículo 9.2 de nuestra Constitución establece el principio de igualdad material, que debe llevar al legislador a introducir las medidas correctoras necesarias para que los miembros de las familias numerosas no queden en situación de desventaja en lo que se refiere al acceso a los bienes económicos, culturales y sociales».

A este respecto el Reglamento ejecutivo de la Ley de Protección a las Familias Numerosas (Real Decreto 1621/2005, de 30 de diciembre) viene a establecer determinados beneficios de los que podrían disfrutar las personas incluidas en un título de familia numerosa, muchos de los cuales sólo resultan aplicables a tributos, prestaciones o servicios de competencia de la Administración del Estado, pudiendo complementarse dichos beneficios con los que pudiera reconocer la Administración de la correspondiente Comunidad Autónoma o entidad local, así como empresas o particulares concernidos por sus responsabilidades y compromisos con la sociedad.

Y en este contexto viene al caso las competencias que el artículo 61.4 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de promoción de las familias y de la infancia, que, en todo caso, incluye las medidas de protección social y su ejecución.

Así pues, para dar contenido a dichas medidas de protección social a la familia, y de manera especial a las familias numerosas, facilitando su acceso a actividades culturales, de ocio, o de medio ambiente, minorando la carga económica que conlleva la suma de personas que integran la familia, muchas de ellas menores de edad, hemos de congratularnos de la favorable acogida de la Administración Autonómica a la petición realizada por la persona titular de la queja para que se contemple una reducción en los precios aplicables a las visitas al Espacio Natural de Doñana, pero, sin embargo, no podemos conformarnos con quedar durante años a la espera de que finalice la vigencia del presente contrato de concesión para que dichos beneficios pudieran ser efectivos.

Es por ello que hemos de remitirnos a la posibilidad de que conforme a la normativa de contratación pública se pudiera promover una modificación del contrato de concesión actualmente en vigor introduciendo la obligación a la empresa concesionaria de aplicar bonificaciones en las tarifas aplicables a familias numerosas, para lo cual sería necesario que se mantuviera el equilibrio económico del contrato llegando a un acuerdo con la empresa concesionaria para compensar el perjuicio económico que pudiera sufrir.

En virtud de cuanto antecede esta Institución, al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: "Que se acometan las acciones necesarias para modificar el actual contrato de concesión del servicio de visitas al Espacio Natural de Doñana, de tal modo que sus tarifas incluyan reducciones o bonificaciones a familias numerosas”

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Entre la correspondencia ordinaria que se recibe en la Defensoría de la Infancia y Adolescencia de Andalucía quedó registrado un escrito en el que la persona interesada se quejaba de las actuaciones realizadas por la policía local de una localidad de la provincia de Cádiz al dar trámite a una denuncia contra su hijo, menor de edad. Exponía que los hechos por los que a continuación de la denuncia se le impuso una sanción eran completamente inciertos y que la policía se extralimitó en sus funciones ya que el menor no estaba causando ninguna molestia a la vecindad ni ejerciendo ninguna actividad que pudiera considerase ilícita.

Nos decía que su hijo se encontraba en la calle charlando con un grupo de amigos, sin molestar a nadie, sin estar tomando ninguna bebida, sin escuchar música, sin fumar y siendo las 22.28 horas. En ese instante se presentó allí la policía local sin previo aviso y exigió a todos que presentarán sus documentos de identidad, fotografiándolos a continuación.

CONSIDERACIONES

Primera.- Se somete a la valoración de esta Defensoría la intervención de la policía local del municipio en una actuación derivada de una denuncia vecinal de actividades que perturbaban la convivencia ciudadana, la cual culminó con una sanción al grupo de personas identificadas como causantes de dichas molestias en aplicación de la Ley 7/2006, de 24 de octubre, sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía.

A este respecto hemos de partir del hecho de que dicha intervención se produce a raíz de la denuncia presentada por la persona afectada o agraviada, la cual propicia que agentes de la policía local comparezcan al lugar de los hechos y que a las 22.28 horas redacten un boletín de denuncia en el que corroboran las molestias denunciadas que perturbaban el descanso de los vecinos, precisando que se advirtió previamente a los jóvenes que desistieran de su actitud.

Así pues, existen dos elementos indiciarios de la posible comisión del ilícito administrativo; de un lado el relato de la propia denuncia presentada por la persona afectada, cuyo testimonio ha de ser tenido en consideración; y de otro, las comprobaciones realizadas por los agentes de policía que acudieron al lugar de los hechos, reseñando en el formulario de denuncia la expresión literal: “Perturban el descanso de los vecinos, habiendo sido advertidos con anterioridad a la denuncia”. Y a lo expueso se ha de añadir la presunción de veracidad de lo manifestado por los agentes de policía conforme a lo previsto en el artículo 77.5 de la Ley 39/ 2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que señala que: «Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario».

De igual modo, el artículo 52 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, viene a señalar lo siguiente: «En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta Ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles».

Sobre este particular conviene recordar que el Tribunal Constitucional ha emitido resoluciones favorables a la constitucionalidad de dicha presunción de veracidad, argumentando que el legislador le atribuye fuerza probatoria a las afirmaciones realizadas por personas que gozan de autoridad o cargo suficiente (además de ser especialistas y profesionales de la materia que se trate) sobre determinados hechos que se presumen ciertos, pudiendo ser desvirtuada esta certeza mediante medios de prueba que acrediten cosa diferente.

Y a este respecto hemos de señalar que una vez culminada la fase de instrucción del expediente sancionador y una vez notificada la resolución sancionadora, ésta no fue recurrida, sin que se aportaran elementos de prueba que desvirtuaran lo expuesto por los agentes de policía en el boletín de denuncia, siendo así que la persona sancionada procedió a abonar la sanción pecuniaria que le había sido impuesta.

En consecuencia se ha de considerar ajustada a derecho la citada resolución sancionadora por lo motivos expuestos.

Segunda.- A pesar de que valoremos ajustada a derecho la resolución sancionadora que venimos analizando, consideramos de interés reseñar algunos aspectos de la intervención policial y posterior tramitación del expediente sancionador que consideramos susceptibles de mejora.

En tal sentido hemos de llamar la atención sobre los escasos datos reflejados en el boletín de denuncia y posterior resolución sanciondora sobre la conducta que motiva la sanción. Es así que se citan molestias que “perturban el descanso de los vecinos” pero sin precisar en que consisten dichas molestias. Sólo a resultas del informe que nos fue remitido pudimos conocer que dichas molestias derivaban de un aparato reproductor de música funcionando a un elevado volumen sonoro.

Echamos en falta, por tanto, alguna referencia en el boletín de denuncia y consecuente resolución sancionadora a dicho aparato de música y si fuera posible a las posibles mediciones realizadas del volumen sonoro, tanto en la propia calle como en el domicilio del vecino denunciante, todo ello para que sirviera como elemento de prueba que desvirtuara la presunción de inocencia de las personas inculpadas.

Y ello resulta aún más significativo cuando el municipio de cuenta con unas Ordenanzas de Protección Medioambiental, publicadas el 22 de septiembre de 2015, en las que se indica que la producción de ruidos en la vía pública, en las zonas de pública concurrencia o en el interior de los edificios, no podrá superar en caso alguno los límites que exige la convivencia ciudadana, producidos, especialmente en horas de descanso nocturno, entre otros por el tono excesivamente alto de la voz humana o la actividad directa de personas o por aparatos e instrumentos musicales o acústicos.

Tercera.- Otra cuestión que consideramos necesario abordar es la relativa a la captación por los agentes de policía de fotografías del documento nacional de identidad de los jóvenes inculpados.

A este respecto hemos de señalar que esta cuestión fue abordada por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) en una resolución emitida con fecha 4 de junio de 2024, referida al Ayuntamiento de Torrox, en la que analizó la reclamación de un particular contra dicho ayuntamiento por haber fotografiado un agente de la Policía local el documento nacional de identidad de la persona acusada de una infracción con la finalidad de cumplimentar el correspondiente atestado.

En su resolución la AEPD señala que, si bien las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado al realizar las actuaciones que tienen legalmente encomendadas pueden tratar los datos personales de los ciudadanos, para determinar si se ha producido una quiebra del “principio de minimización de datos” se ha de valorar si el objetivo perseguido con la toma de la fotografía podría haberse alcanzado por otros medios, realizando un tratamiento de datos menos invasivo. Y sobre esta actuación concreta la AEPD resuelve que la finalidad pretendida de ahorro de tiempo en la intervención y precisión en la toma de datos no justifican el tratamiento adicional de los datos. Por ello, considera que dicha actuación (fotografía del documento en que constan los datos personales) sería constitutiva de una infracción del principio de “minimización de datos” del artículo 5.1.c) del Reglamento de la Unión Europea 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de de 27 de abril de 2016 (RGPD).

A lo expuesto añade en su resolución la AEPD que la toma de los datos de un ciudadano para su posterior tratamiento debe realizarse con métodos que garanticen la seguridad y confidencialidad de los datos personales, lo que no ocurre cuando las fotografías de los documentos identificativos de los ciudadanos se toman con los teléfonos móviles personales de los agentes de Policía Local.

En virtud de cuanto antecede, con fundamento en los hechos expuestos y las consideraciones efectuadas, esta Institución al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - Que se dicten instrucciones u órdenes de servicio dirigidas a los agentes de Policía local con la finalidad de que los boletines de denuncia relativos a infracciones de los preceptos de la Ley 7/2006, de 24 de octubre, sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía, reflejen con claridad la concreta actividad causante de la molestia, las comprobaciones realizadas al respecto y los perjuicios o alteraciones del orden público causadas.

RECOMENDACIÓN 2. - Que se dicten instrucciones u ordenes de servicio dirigidas a los agentes de Policía local para que actúen en congruencia con el principio de minimización en la captura y tratamiento de datos personales y para ello eviten, salvo supuestos excepcionales y debidamente acreditados, la captación de fotografías del documento nacional de identidad de las personas interrogadas o acusadas, mucho más si dicha captación de fotografías se realiza con teléfonos móviles personales a personas menores de edad”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Queja tramitada a instancias de una familia que colabora con la Administración en el acogimiento familiar de personas menores de edad. Se lamentaban de las irregularidades que en su caso habría cometido el Servicio de Protección de Menores de Málaga, en especial por el excesivo retraso en el establecimiento de una medida de protección estable para la menor a la que tuvieron acogida.

En su escrito de queja nos decían que la niña les fue confiada en acogimiento familiar prácticamente desde su nacimiento, primero la tuvieron acogida en la modalidad de “acogimiento familiar de urgencia” y después en “acogimiento familiar temporal”, llegando a permanecer con ellos cerca de 2 años, lo cual dio lugar a que se fraguasen fuertes lazos afectivos de apego de la niña con ellos y viceversa, especialmente con su hija adolescente. Se lamentaban porque el procedimiento de acoplamiento con su familia adoptiva se había ejecutado de forma apresurada, sin una transición que amortiguase el impacto psicológico tanto en la menor como en ellos, de modo especial en su hija adolescente. Y por último señalaban que aún se encontraban a la espera de ser incluidos como allegados entre aquellas personas que podrían mantener contactos con la menor en el proceso de adopción, en la modalidad “abierta”.

Tras incoar el expediente de queja solicitamos la colaboración de esa Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Málaga que nos remitió un informe dando respuesta separada a los distintos elementos expresados en la queja, aportando argumentaciones razonadas sobre la intervención realizada por el Ente público.

A la vista de este informe realizamos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El equipo que intervino en el expediente de protección de la menor viene a reconocer en el informe que nos fue remitido que “la posibilidad de reintegración familiar era remota” hecho trascendente que debió propiciar una reseña e indicaciones congruentes con dicha apreciación debidamente reflejadas en el plan individualizado de protección del menor, tal como se prevé en el artículo 19 bis de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor que prevé que cuando la Entidad Pública asuma la tutela o guarda del menor se elaborará un plan individualizado de protección que establecerá los objetivos, la previsión y el plazo de las medidas de intervención a adoptar con su familia de origen, incluido, en su caso, el programa de reintegración familiar.

Y es por ello que respecto de esta cuestión trascendental debió recibir cumplida información la familia acogedora de urgencia, la cual conforme a lo establecido en el artículo 20.1 c) de la misma Ley Orgánica 1/1996 tenía derecho a ser informada del plan individual de protección así como de las medidas de protección relacionadas con el acogimiento que se adopten respecto al menor acogido, de las revisiones periódicas y a obtener información del expediente de protección del menor que les resulte necesaria para el ejercicio de sus funciones, a excepción de aquellas cuestiones relacionadas con el derecho a la intimidad de terceros y a la protección de datos de carácter personal.

Así pues hemos de remarcar que la impresión y convencimiento de la familia acogedora de que la menor difícilmente podría regresar con su familia biológica era acertada, ya que se basaba en la información que les fue proporcionada y que ha sido corroborada por el propio equipo tutelar interviniente a la luz de los antecedentes de la familia biológica e indicadores de desprotección contrastados en el expediente de protección. Y es por ello que hemos de coincidir con esta familia en que la prolongación de medidas de protección con vocación de provisionalidad no resultaban congruentes con la situación en que se encontraba la menor, mucho más si esta situación se prolongó en exceso. De ahí que su crítica en este aspecto haya de considerarse razonable y justificada.

Segundo.- En este mismo sentido reconoce el equipo interviniente que el procedimiento podría haber sido más ágil, aduciendo en su descargo, en primer lugar, los relevos que se produjeron en los profesionales que integraban el equipo que gestionó el expediente de protección, lo cual exigió para los profesionales entrantes en el equipo un mínimo período de adaptación y de conocimiento de los concretos expedientes a su cargo. A esta dificultad se añaden las trabas que encontraron en la familia acogedora para facilitar la transición hacia la familia seleccionada para su adopción; también los informes médicos recibidos en el verano de 2023 (neurológicos y de Atención Temprana) que se consideraron relevantes para ajustar el perfil de familia adoptiva idónea.

Sea como fuere, y a pesar de todos estos inconvenientes, el plazo de tiempo que la menor permaneció en acogimiento, primero de “urgencia” y después “temporal” se dilató en exceso, llegando a durar 21 meses, período de tiempo que estimamos que pudiera haberse acortado si la gestión del expediente de protección hubiera sido más eficiente y eficaz.

Sobre este particular hemos de remarcar los principios recogidos en la antes citada Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, que inspiran la actuación de los poderes públicos en relación con los menores, los cuales parten de la supremacía de su interés superior al momento de adoptar decisiones para proteger sus derechos. Y a los efectos de interpretar y aplicar lo que en cada caso se debe considerar como interés superior del menor el artículo 2 de dicha ley, en sus apartados segundo y tercero, establece unos criterios que deben ser ponderados teniendo en cuenta entre otros elementos la edad y madurez del menor; el irreversible efecto del transcurso del tiempo en su desarrollo; y la necesidad de estabilidad de las soluciones que se adopten para promover la efectiva integración y desarrollo del menor en la sociedad, así como de minimizar los riesgos que cualquier cambio de situación material o emocional pueda ocasionar en su personalidad y desarrollo futuro.

Y así, el artículo 12, apartado 6 de la Ley Orgánica 1/1996 establece que cualquier medida de protección no permanente que se adopte respecto de menores de 3 años habrá de ser revisada cada 3 meses, siendo así que el artículo 173 bis del Código Civil señala que el acogimiento familiar de urgencia no podrá tener una duración superior a 6 meses, límite que se fija en 2 años para el acogimiento familiar temporal.

Así pues, tratándose de una niña recién nacida, y a pesar del mandato de revisión constante de su estado y la previsión de medidas de protección estables para ella, se agota el tiempo máximo de acogimiento de urgencia (6 meses) y se acuerda que siga con la misma familia en acogimiento temporal, llegando de nuevo a acercarse al límite máximo de tiempo en esta situación (2 años).

A este respecto no podemos conformarnos con los argumentos esgrimidos por la Entidad pública de protección de menores para justificar este prolongado período de tiempo de convivencia con la familia acogedora en situación de provisionalidad ya que en origen se disponían de datos que acreditaban las escasas posibilidades de regreso de la menor con su familia biológica. Tampoco puede servir de excusa la oposición de la familia biológica a las medidas de protección, por tratarse de trámites procedimentales y garantías de derechos de las personas afectadas que han de ser solventadas por el personal interviniente con diligencia y profesionalidad; y tampoco creemos que haya de servir de justificación a esta demora la mayor o menor colaboración de la familia acogedora provisional a los trámites de tránsito de la menor hacia la medida de protección estable.

Sobre este particular hemos de añadir la improcedencia de que se venga a justificar la dilación en la adopción de medidas de protección estables para la menor en función de los trámites de provisión y traslado del personal destinado en el Servicio de protección de menores, ya que se trata de cuestiones conocidas con antelación y que debieran estar suficientemente planificadas para que dichas circunstancias afectaran lo mínimo indispensable al funcionamiento del servicio.

Viene al caso que reseñemos las previsiones del artículo 80.2 de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, que establece que la Administración de la Junta de Andalucía y las entidades locales garantizarán la existencia y el mantenimiento de los servicios públicos necesarios, suficientes y adecuados que aseguren las actuaciones de protección de menores recogidas en dicha ley.

Tercero.- En relación a la discrepancia entre familia acogedora y equipo de menores sobre la información que se les debe proporcionar relativa al expediente de protección del menor hemos de recordar que la Ley Orgánica 1/1996, de protección jurídica del menor es prodiga al respecto y así viene a establecer en su artículo 20.1 c) que la familia acogedora tiene derecho a recibir información sobre el plan individual de protección así como de las medidas de protección relacionadas con el acogimiento que se adopten respecto al menor acogido, de las revisiones periódicas y a obtener información del expediente de protección del menor que les resulte necesaria para el ejercicio de sus funciones, a excepción de aquellas cuestiones relacionadas con el derecho a la intimidad de terceros y a la protección de datos de carácter personal.

Así pues, conforme a los hechos expuestos, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - Que si en un expediente de protección de una persona menor de edad existieran en origen elementos que aventuraran la necesidad de posibles medidas de protección estables, con vocación de permanencia, el período de provisionalidad con familias de acogida provisional, sin expectativa de continuidad en la relación, se reduzca al mínimo indispensable, atendiendo para ello a criterios de eficiencia y eficacia, y siempre atendiendo al supremo interés de la persona menor de edad.

RECOMENDACIÓN 2. - Que en los casos de acogimiento provisional y urgente de menores de 3 años se extreme el cumplimiento de las cautelas previstas en la Ley, efectuando una revisión detallada dentro de los plazos establecidos de las medidas adoptadas y reseñando con claridad en el expediente de protección el motivo por el que, en su caso, se considera necesario y beneficioso para el menor la permanencia de la medida de acogimiento provisional en detrimento de otras más estables, de lo cual debe ser informada la familia acogedora.

RECOMENDACIÓN 3. - Que en el supuesto de que la medida de acogimiento provisional se prolongue en exceso y se decida que el menor pase a ser acogido por otra familia seleccionada para una medida de acogimiento familiar más estable deben quedar reflejados en el expediente de protección los motivos, suficientemente argumentados, por los que, en su caso, no se considera procedente autorizar contactos del menor con su anterior familia de acogida, de lo cual debe recibir cumplida información esta familia”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Como usted recordará, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la plena efectividad del cumplimiento de la obligación de estar empadronados en el municipio donde se reside y, de la plena efectividad de los derechos y deberes que le corresponden a las personas cuando se adquiere la vecindad administrativa en Andalucía; en ejercicio de las funciones y competencias, que le corresponden de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, resolvió iniciar investigación de oficio y, en aplicación de lo establecido en el articulo 18.1 de su Ley reguladora.

Esta Institución ha querido conocer el cumplimientos de la Ley, en lo que respecta a si tienen en cuenta lo previsto en el citado apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.

Nos interesábamos, entre otras cuestiones, por los criterios utilizados para el empadronamiento en su municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, formulario, solicitudes o modelos que disponen en el Ayuntamiento para instar el alta o la modificación de domicilio en el Padrón de Habitantes y si los mismos se hayan a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, así como el número de solicitudes de empadronamiento rechazadas por no aportar la documentación requerida en los años anteriores a la solicitud del informe.

ANTECEDENTES

1. En el informe remitido por su Corporación, nos trasladan entre otras cuestiones, que con respecto a “los criterios utilizados para el empadronamiento en el municipio son todos aquellos que nos permiten verificar que los datos aportados por el solicitante en la inscripción padronal se ajustan a la realidad de la residencia, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local”.

Así, nos informaban que además de la documentación acreditativa del domicilio, se puede aportar “ultima factura de compañía suministradora de agua, electricidad o gas natural. Igualmente, si se aporta documentación de otros suministros que generen la misma presunción de efectiva residencia del interesado en el domicilio, se dan como válidos”. También nos indicaban que “en caso de duda sobre la capacidad de ocupabilidad de la residencia, por tratarse de locales o naves industriales, se solicita informe a Policía Local”.

Nos hacían referencia sobre otros contenidos de la Resolución de referencia, como es el “empadronamiento en infraviviendas y personas sin domicilio, cuando la situación de residencia es conocida por los servicios sociales correspondientes, se solicita informe de los mismos sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que se pretende empadronar”.

Unas actuaciones que concuerdan con el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

2. En referencia a los formularios, solicitudes o modelos alojados en la página web de su ayuntamiento, se aportaban también los anexos o solicitudes de alta o modificación de domicilio, “que se encuentran disponibles en la sede del Ayuntamiento.sede.cordoba.es”

3. Respecto a las solicitudes rechazadas en los años 2020, 2021, representaban el 7,13% y el 6,84% respectivamente.

4. Finalmente, en relación a las dilaciones en la resolución de los expediente, nos trasladaban de una serie de medidas que tenían como objetivo la puesta al día de expedientes pendientes. Entre ellas se destacaba los “el impulso de proyectos de mejora en la digitalización de trámites e implantación del Padrón Web para agilizar la gestión administrativa y mejorar la respuesta a las demandas de la ciudadanía.

Compartía con esta Defensoría que la gestión del Padrón es fundamental para la ciudadanía, dado que “ afecta a las necesidades generadas en otros ámbitos públicos y privados, y en el ejercicio de sus derechos, principalmente el ejercicio de los derechos a asistencia sanitaria, ayudas sociales, escolarización y voto”, afectando especialmente a las personas más vulnerables.

Durante los dos años posteriores a la apertura de esta actuación de oficio, se han seguido recibiendo numerosas quejas en las que sus promotores nos trasladan las dilaciones existentes en el alta o modificaciones en el Padrón, incidiendo en la vulneración de los derechos que le asisten. Una cuestión que nos ha puesto de manifiesto que las medidas adoptadas no han surtido los efectos esperados, repercutiendo negativamente en quienes necesitan el empadronamiento para el ejercicio de sus derechos.

Entre los expedientes abiertos se pueden citar las quejas 24/2265, 24/6122, 24/10398, 25/58, 25/1462, 25/3065,25/3085,25/3246 ó 25/3247, entre otros.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud,

Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resoluciones en un tiempo razonables, y proporcionado, dado que de lo contrario se estaría conculcando derechos de la ciudadanía, que deben ser garantizado.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

“En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho”.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato “vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

CUARTA.- Procedimiento administrativo del empadronamiento.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, se ha de tener en cuenta los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja.

Se recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.

Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

Por lo que respecta a los plazos para dictar resolución dispone el artículo 24 de la Ley 39/2015 que “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, (..)”

Respecto a los efectos del silencio en el apartado 2 se recoge que “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. (..)”.

Y en cuanto al certificado del silencio, se prevé en el apartado 4 del mismo artículo que “Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Por su parte, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otras personas”.

De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud”.

Dado que algunas de las quejas recibidas en esta Defensoría se ha constatado esta circunstancia, se trae a colación el pronunciamiento de las Consultas de carácter general resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 5 de octubre de 2022, en la que se responde a la realizada sobre el sentido del silencio administrativo para expedientes de alta padronal en los que se ha realizado requerimientos de subsanación de documentación transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud.

Así, la mencionada respuesta recoge que “los requerimientos de subsanación hechos fuera del plazo general de resolver de tres meses no tienen ningún efecto en tanto que el procedimiento ya estaba finalizado, por lo que se deberá empadronar a los afectados por silencio administrativo desde la fecha de la solicitud.

Por otra parte, si se considera que faltaba documentación esencial para que las altas fueran válidas, el Ayuntamiento deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, se recuerda que si el Ayuntamiento tiene dudas sobre la residencia de estas personas en el municipio, tras comprobar que es así, puede iniciar la tramitación de un expediente de baja de oficio conforme a lo establecido en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio”.

Por tanto, estimamos que el paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, tal y como sucede en muchas de las quejas que se reciben pidiendo el amparo de este Defensor.

A la vista de todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO, de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1: Que se evalúen las medidas puestas en marcha para la gestión del padrón, y se adopten aquellas necesarias para resolver los expedientes en el plazo de tres meses, conforme a la normativa en vigor, así como para atender a las personas solicitantes.

RECOMENDACIÓN 2: Que en el caso de exceder los tres meses se proceda al empadronamiento de la persona/as solicitante/s por operar el silencio positivo y se emita de oficio el certificado correspondiente para hacerlo valer ante las administraciones pertinentes.

SUGERENCIA, para que en las propias solicitudes de inscripción y modificación del Padrón Municipal, así como en su página web, se informe de forma expresa sobre el derecho de la persona solicitante a instar la inscripción por silencio positivo pasados tres meses desde la fecha de solicitud.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Como usted recordará, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la plena efectividad del cumplimiento de la obligación de estar empadronados en el municipio donde se reside y, de la plena efectividad de los derechos y deberes que le corresponden a las personas cuando se adquiere la vecindad administrativa en Andalucía; en ejercicio de las funciones y competencias, que le corresponden de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, resolvió iniciar investigación de oficio y, en aplicación de lo establecido en el articulo 18.1 de su Ley reguladora.

Esta Institución ha querido conocer el cumplimientos de la Ley, en lo que respecta a si tienen en cuenta lo previsto en el citado apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.

Nos interesábamos, entre otras cuestiones, por los criterios utilizados para el empadronamiento en su municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, formulario, solicitudes o modelos que disponen en el Ayuntamiento para instar el alta o la modificación de domicilio en el Padrón de Habitantes y si los mismos se hayan a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, así como el número de solicitudes de empadronamiento rechazadas por no aportar la documentación requerida en los años anteriores a la solicitud del informe.

ANTECEDENTES

1. En el informe remitido por su Corporación, nos trasladan entre otras cuestiones, que solicitan para proceder al Alta o cambio de domicilio en el Padrón de Habitantes, algún documento que justifique la propiedad de la vivienda (escritura, recibo IBI Urbana, contrato de compraventa, etc.), y si es alquiler, copia del contrato de arrendamiento.

Si no es propietario y no se tiene contrato de alquiler, exigen autorización personal del titular de la vivienda acreditando dicha titularidad. Cuando no concurre ninguna de las situaciones anteriores, se solicitan informe previo de la Policía Local y/o Servicios Sociales Municipales donde quede acreditada la residencia efectiva del ciudadano en el domicilio objeto de empadronamiento.

Unas actuaciones que concuerdan con el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

2. Indicaban que no existe formulario físico para que el ciudadano pueda cumplimentar para proceder al alta o cambio de domicilio en el Padrón de Habitantes, de forma que debe comparecer de forma presencial en la Oficina de Información Municipal y con la documentación acreditativa se procede por los empleados municipales a cumplimentar la inscripción de la persona/as en la Hoja Padronal, lo que se hace desde el aplicativo informático confeccionado por la Empresa Provincial de Informática S.A. (EPRINSA), cumpliendo con los requisitos contenidos en el Anexo III de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de la Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón Municipal de Habitantes.

De forma expresa, informaban que en el portal de transparencia del Ayuntamiento de Priego, no existen modelos de solicitudes para que el ciudadano pueda instar el alta o cambio de domicilio en el Padrón de Habitantes, lo que se ha constatado consultando su página web.

3. Para finalizar, se indicaba que no se ha rechazado ninguna solicitud de empadronamiento en los ejercicios 2020, 2021 y 2022 (ni anteriores) por no aportar la documentación acreditativa que lo justifique, acudiendo en tales casos a los informes de la Policía Local y/o de los Servicios Sociales, al objeto de proceder al empadronamiento del ciudano en la vivienda que ha indicado y que ha sido informada favorablemente la residencia po restos departamentos municipales.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud,

Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resoluciones en un tiempo razonables, y proporcionado, dado que de lo contrario se estaría conculcando derechos de la ciudadanía, que deben ser garantizado.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

“En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho”.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato “vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

CUARTA.- Procedimiento administrativo del empadronamiento.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, se ha de tener en cuenta los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja.

Se recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.

Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

Por lo que respecta a los plazos para dictar resolución dispone el artículo 24 de la Ley 39/2015 que “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, (..)”

Respecto a los efectos del silencio en el apartado 2 se recoge que “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. (..)”.

Y en cuanto al certificado del silencio, se prevé en el apartado 4 del mismo artículo que “Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Por su parte, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otras personas”.

De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud”.

Se trae a colación el pronunciamiento de las Consultas de carácter general resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 5 de octubre de 2022, en la que se responde a la realizada sobre el sentido del silencio administrativo para expedientes de alta padronal en los que se ha realizado requerimientos de subsanación de documentación transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud, dado que algunas de las quejas recibidas en esta Defensoría se ha constatado esta circunstancia.

Se responde en el sentido de que “los requerimientos de subsanación hechos fuera del plazo general de resolver de tres meses no tienen ningún efecto en tanto que el procedimiento ya estaba finalizado, por lo que se deberá empadronar a los afectados por silencio administrativo desde la fecha de la solicitud.

Por otra parte, si se considera que faltaba documentación esencial para que las altas fueran válidas, el Ayuntamiento deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, se recuerda que si el Ayuntamiento tiene dudas sobre la residencia de estas personas en el municipio, tras comprobar que es así, puede iniciar la tramitación de un expediente de baja de oficio conforme a lo establecido en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio”.

Por tanto, estimamos que el paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, tal y como sucede en muchas de las quejas que se reciben pidiendo el amparo de este Defensor.

Se considera igualmente relevante en esta Defensoría, preservar los derechos que asisten a la ciudadanía para relacionarse con la administración de forma electrónica tal y como prevé la Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común.

Así, en su artículo 14 regula el derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Así en el apartado 1 se recoge que “Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento”.

Como consecuencia de ello, se prevé en la propia Resolución de 17 de febrero de 2020, que “se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la nueva Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común”.

En el apartado 7 de las “consideraciones generales” de la Resolución se establece que “7. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal”.

Esta Defensoría ha consultado su página web, y salvo la posibilidad de solicitar certificado de empadronamiento, no se facilita la tramitación de alta o modificación por medios electrónicos, tal y como nos indicaba en su informe, cuyos tramites son de carácter presencial.

A la vista de todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO, de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que se posibilite a quienes así lo estimen poder tramitar el padrón por medios electrónicos, tal y como se prevé en la normativa de referencia.

RECOMENDACIÓN 2, para que se alojen los modelos, así como la información más general o los enlaces a la documentación de referencia en su página web, toda vez que es ésta un lugar que ayuda a conocer los trámites de su ayuntamientos, así como la documentación necesaria para cualquier procedimiento, en este caso para el empadronamiento y en especial mediante medios electrónicos.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas la importancia que este tiene para quienes han optado por residir en su municipio.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz