ANTECEDENTES
Los interesados en este expediente son una familia que se ofreció a colaborar con la Junta de Andalucía en la asistencia a menores internos en centros de protección. Su intención era que la Administración les permitiese visitar a los menores, participar en actividades con ellos, e incluso que pudieran convivir en su domicilio fines de semana o períodos de vacaciones, para enriquecerles con la vivencias derivadas de su estancia en el hogar familiar.
Se quejaban de no haber recibido respuesta a su petición para que fueran valorados y declarados idóneos como familia colaboradora con centros de protección de menores lo cual, además de frustrar su intención, suponía una vulneración de su derecho a recibir respuesta a su petición.
Solicitamos informe a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Sevilla, desde donde se nos respondía que el programa de familias colaboradoras surge como respuesta a las necesidades de aquellos menores que se encuentran en situación de acogimiento residencial y que no suelen tener visitas con su familia de origen o familia extensa. Son niños de largo internamiento que con toda probabilidad cumplirán su mayoría de edad en el centro de protección.
De manera general existen dos formas de ofrecerse como familia colaboradora. Personas o familias que se ofrecen de una manera genérica como tal. Son personas que conocen este programa pero no tienen contacto directo alguno con un centro en concreto o con algún niño/a de protección. Hay también otro tipo de familias, que tramitan su solicitud para un menor en concreto, ya que han tenido contacto habitual con él o ella. Bien porque vivan en la misma urbanización o porque sea compañero de colegio de uno de sus hijos, por ser profesor o profesora en el colegio del menor.
En ambos casos se lleva siempre a cabo un pequeño estudio para determinar cuál es el perfil más adecuado para cada familia, analizando sus motivaciones y, sobre todo, informando a las familias de las especiales características de estos menores. Intentamos que las familias comprendan que estos niños necesitan de figuras de referencia estables en el tiempo, pues ya han sufrido muchas situaciones de abandono que los hacen especialmente vulnerables a cualquier tipo de separación o ruptura vincular.
El estudio al que hacíamos alusión con anterioridad es llevado a cabo o por el técnico del centro donde se encuentra el menor o por el ETAC (Equipo Técnico de Apoyo a Centros) equipo formado por un psicólogo y un trabajador social, con el que hemos podido contar durante un tiempo, habiendo sido extinguido este convenio de colaboración por el ajuste presupuestario al que el país está sujeto.
La familia tramitó una solicitud como posible familia colaboradora en octubre de 2011. Se ofrecieron para 4 menores en concreto que habían conocido mientras uno de los miembros había trabajado como educador en el centro donde estos niños estaban en acogimiento residencial.
En el momento que tramitan su solicitud desde el Departamento de Centros se les informó que parecía más conveniente que fuese el ETAC quien llevase a cabo el estudio, como se hace con todos los educadores/as o exeducadores/as que se ofrecen para ser familias colaboradoras.
Igualmente, desde el Departamento de Centros también se les informa que estos niños no están derivados para el programa de familias colaboradoras, pero que se hablaría con el centro para que ellos tuviesen conocimiento de su ofrecimiento.
El Centro informa que los 2 hermanos más pequeños estaban derivados para acogimiento permanente, pero que dada su discapacidad estaba siendo muy difícil encontrar familia, y que respecto a los 2 mayores, ya adolescentes, de 14 y 15 años de edad, no se consideraba adecuado por su edad y circunstancias familiares incluirlos en el programa de familias colaboradoras.
El Centro es consciente que dada la discapacidad de estos niños es muy difícil que desde el Departamento de Acogimiento y Adopción puedan encontrar familias de acogida para ellos. No descartan en absoluto que puedan salir con alguna familia colaboradora pero solicitan un perfil que nada tiene que ver con el que actualmente tienen los interesados. Además se considera que estos 2 menores deben ir por separado con distintas familias, ya que sus especiales necesidades y características requieren de mucha atención, necesitando ellos también para fomentar su autonomía e independencia realizar algunas actividades por separado.
Con todo lo expuesto le preguntaron a la familia si deseaban ser familia colaboradora de otros menores, teniendo ellos muy claro desde el principio que su ofrecimiento era solo para estos 4 niños, con los que ya tenían establecido un vínculo afectivo. Es por esta razón por la que no se elabora informe del estudio, al considerarse que no tenía sentido realizar un informe en vacío, al no tener un perfil del menor o menores para el que se ofrecen a colaborar, pues solo lo hacían para estos niños en concreto.
Finalmente aunque los menores no se encontraban en un principio incluidos en el programa de familias colaboradoras, ante la solicitud del equipo técnico de apoyo a centros finalmente fueron admitidos, por lo que el estudio de su solicitud sí se realizó, siendo evaluada su idoneidad para dicha finalidad.
Los interesados nos informaron que el ETAC les explicaron que dicho estudio se realizaba con independencia de que su solicitud viniese referida a 4 niños en concreto. Lo que se estudiaba en primer lugar era su idoneidad para ser incluidos en dicho programa y con posterioridad se valoraría la idoneidad de que colaborasen con el centro en las visitas, salidas y convivencias con esos 4 niños en concreto.
Relataban que el ETAC les comunicó que el resultado del estudio había sido positivo, siendo susceptibles de ser declarados idóneos para colaborar de forma genérica con centros de protección, pero que el perfil reclamado por el centro para esos 4 niños en concreto no se ajustaba al suyo, por lo cual sería desestimado su ofrecimiento de colaboración.
A partir de este momento los interesados centran en considerar que no han tratados ni informados como la situación lo requería, habían tenido que solicitar en numerosas ocasiones una respuesta que nunca llegaba e intentaban alargar en el tiempo.
Con todo esto daban por zanjado el tema de querer ser familia colaboradora de dichos menores. Pensaban que en este punto no sería beneficioso ni para los menores ni para ellos dichas salidas.
Aunque seguían demandando el informe de estudio que les realizó el ETAC, un documento que solicitaron el 17 de diciembre por escrito en el registro de la Delegación, para poder en un futuro ofrecerse nuevamente para una nueva colaboración sin tener que someterse a otro estudio completo, solo viendo nuevamente si cumplian el perfil idóneo para que el menor que soliciten tenga salidas con nuestra familia.
CONSIDERACIONES
I. En cuanto a la normativa reguladora del procedimiento para autorizar la colaboración con centros de protección de menores en la guarda y custodia de menores allí residentes.
El asunto que venimos analizando guarda relación con fórmulas de colaboración de familias con centros de protección de menores que se engloban bajo el término “programa de familias colaboradoras con centros”.
Dichas actuaciones se realizan de forma ordinaria en las distintas provincias de Andalucía, permitiendo que menores internos en centros de protección sean visitados de forma regular por personas con las que no tienen vínculo familiar y que puedan participar con ellos en diferentes actividades, acompañarlos fuera del centro e incluso convivir en su hogar por períodos más o menos prolongados.
Las bondades de dicho programa han permitido su consolidación en el devenir cotidiano de los centros de protección, y esto responde a una doble necesidad: De un lado nos encontramos con instituciones residenciales que precisan de familias colaboradoras que proporcionen a los menores allí residentes, especialmente a aquellos que carecen de familiares que los visiten, de los vínculos afectivos y calor humano que solo una familia puede proporcionar. En el reverso nos encontramos con menores tutelados por la Administración, especialmente vulnerables, cuyo supremo interés obliga a quien ejerce su tutela a proporcionarles cuidados de calidad, semejantes a los que recibirían integrados con normalidad en el seno de una familia.
Ahora bien, hemos de diferenciar la colaboración de estas familias con centros de protección respecto de la colaboración de familias con la Administración en el acogimiento familiar de menores tutelados. En el supuesto que venimos analizando la permanencia del menor con la familia no coincide ni en cuanto a expectativas ni en cuanto a intensidad de convivencia e integración respecto de las distintas modalidades de acogimiento familiar, siquiera fuera con el de menor intensidad, cual sería el acogimiento familiar simple.
Al colaborar con la Administración que tutela al menor y garantiza su asistencia y cuidados en acogimiento residencial, la familia que se ofrece a colaborar con el centro residencial puede aportar de forma puntual los beneficios inherentes a la convivencia en el hogar familiar, rompiendo la rutina propia del centro, aportando modelos de comportamiento diferentes y enriqueciendo con nuevas vivencias al menor. Pero se trata de una convivencia ocasional, muy diferente de la propia de un acogimiento familiar, en que se produce una integración plena del menor en la vida familiar. Sin embargo, por esporádica y ocasional que fuera la convivencia del menor con la familia que colabora con el centro de protección lo cierto es que el rigor que impone el ejercicio de la tutela del menor demanda de la Administración la comprobación previa de la idoneidad de dicha familia para mantener una relación tan estrecha con el menor, así como la formalización de un documento que autorice la salida del menor del centro y confiera a la familia colaboradora su custodia temporal hasta el momento señalado para el regreso.
Y aquí nos encontramos que a pesar de tratarse de una fórmula de colaboración habitual en los centros de protección, no exenta de posibles incidentes, la misma se encuentra huérfana de reglamentación específica, al albur de la interpretación que los profesionales intervinientes efectúen de la normativa de general aplicación.
En efecto, si dejamos a un lado los principios y regulación general contemplada en la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención al Menor, habríamos de detenernos en primer lugar en el Decreto 355/2003, de 16 de diciembre, regulador del Acogimiento Residencial de Menores, en el cual no encontramos ninguna referencia explícita a familias colaboradoras con centros de protección con el fin de proporcionar a los menores las vivencias propias de la convivencia en un entorno familiar.
La referencia más aproximada la encontramos en su artículo 47, en el que se regulan las relaciones de los menores con sus familiares, completado con el artículo 48, relativo a la relación de los menores con su entorno, en el que se ordena al centro residencial para que potencie las relaciones sociales de los menores y promueva contactos con su entorno, facilitando las visitas de amistades y compañeros.
Tampoco encontramos referencias en el Decreto 282/2002, de 12 de noviembre, sobre Acogimiento Familiar y Adopción, el cual regula la figura del acogimiento familiar simple, en contraposición con las modalidades de acogimiento permanente y preadoptivo, compartiendo con dicho acogimiento familiar simple algunas características pero diferenciándose en cuanto a la intensidad del compromiso con el menor y su finalidad.
Aún así, en el artículo 8 de este Decreto 282/2002 se señala que los menores que se hallen bajo la tutela de la Junta de Andalucía tendrán derecho a que se realicen las gestiones necesarias para proporcionarles en el menor tiempo posible la convivencia con una persona o familia adecuada, favoreciendo su acogimiento o adopción.
Salta a la vista que este parco marco normativo no contempla soluciones a los problemas más comunes que se pueden dar en la práctica cotidiana, siendo por ello deseable alguna disposición normativa específica. El principal problema deriva de la cesión temporal de guarda y custodia que efectúa la Administración, tutora del menor, a unas personas que, hemos de suponer, habría estudiado previamente recabando suficiente información para evitar todo riesgo al menor.
No se trata de una cuestión baladí. La familia colaboradora ha de actuar durante el tiempo que tiene consigo al menor fuera del centro como si de una familia acogedora se tratase, teniéndolo en su compañía, cuidando de él y satisfaciendo todas sus necesidades. Y en estas circunstancias, para evitar cualquier malentendido y especialmente en el caso de que se produjera alguna incidencia que requiriera de decisiones inmediatas, la familia habría de tener claro el vínculo jurídico con el menor, así como disponer de documentación que acreditase sus facultades de disposición en beneficio del menor, ello sin ningún menoscabo de las obligaciones y facultades que incumben a la Administración como su tutora legal.
No debe albergar dudas la familia acerca del contenido de su colaboración, del alcance de su compromiso y vinculación con el centro en particular y con la Administración en general. E incluso ha de tener resuelta de antemano cualquier cuestión económica que se pudiera derivar de los gastos inherentes a los cuidados del menor durante el tiempo que el menor estuviera en su compañía.
Y en cuanto al proceso de valoración, al venir referido a unos principios y unas expectativas muy diferentes a las examinadas y tenidas en cuenta para el acogimiento familiar, el personal que realiza la tarea evaluadora habrá necesariamente de interpretar la legislación en búsqueda de unos referentes con que decidir la idoneidad o no idoneidad para la colaboración con el centro.
En este punto surgen muchos interrogantes tales como los requisitos mínimos que deben reunir las personas que deseen colaborar y si el ofrecimiento de colaboración puede venir referido a unos menores en particular. También si es compatible la expectativa de acogimiento o adopción con la inclusión en este programa, si es imprescindible o no un estudio de idoneidad, su intensidad, y si el mismo ha de concluir con una resolución semejante a la que se emite para un acogimiento familiar. Dudas todas ellas que habrían de quedar resueltas en una reglamentación que además de regular aspectos formales del procedimiento estableciera los criterios a tener en cuenta para admitir la participación de familias en este programa.
Una de las consecuencias de la falta de regulación es la que expondremos a continuación, toda vez que la familia que nos presentó la queja se sometió al proceso de valoración de su idoneidad para colaborar con el centro de protección pero, a pesar de su insistencia, no ha llegado a obtener ninguna resolución en sentido favorable o desfavorable a su idoneidad.
II. En cuanto a la necesidad de respuesta a la petición formulada por los interesados.
Debemos referirnos ahora a otra de las cuestiones que resaltan los interesados en su queja cual es su interés por obtener una resolución en respuesta a su ofrecimiento de colaboración, certificando su idoneidad o no para colaborar con la Administración.
Argumentan en su escrito de queja que tras ofrecerse a colaborar con el centro se sometieron a un procedimiento de evaluación en el aportaron datos de su vida privada, e incluso de su intimidad, al facilitar la información que les fue reclamada por el personal evaluador. Por ello no comprenden como dicho procedimiento haya podido quedar inconcluso, sin ningún pronunciamiento oficial por parte de la Administración.
Se muestran disconformes con que el rechazo a su ofrecimiento de colaboración se haya efectuado de forma verbal en el Servicio de Protección de Menores, desautorizándoles para visitar a los menores que pretendían ayudar y mucho menos para sacarlos del centro y convivir con ellos en su domicilio. Ante esta negativa los interesados llegaron a presentar una solicitud para que les fuese comunicado el resultado del proceso evaluador de su idoneidad, solicitando expresamente obtener una copia del informe que al efecto se hubiera realizado, sin que finalmente tuvieran respuesta a dicha petición.
Para el análisis de esta cuestión hemos de referirnos una vez más a la ausencia de ningún referente reglamentario que regule esta cuestión. Por dicho motivo hemos de acudir a las normas reguladoras del procedimiento administrativo común y centrarnos en lo establecido en el artículo 42, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece la obligación de la Administración de dictar una resolución expresa en todos los procedimientos ya fueren estos iniciados a instancia de parte o de oficio y a notificar dicha resolución a las personas interesadas.
Y precisa dicho artículo 42 que aún en los casos de caducidad del procedimiento o desaparición sobrevenida de su objeto, habrá de dictarse una resolución que consistirá en la declaración de dicha circunstancia, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Prevé dicho artículo 42 que el plazo máximo en el que haya de notificarse dicha resolución sea el fijado en la correspondiente norma reguladora del específico procedimiento y que éste no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Por tanto, aplicando de forma estricta las normas del procedimiento administrativo común, la Administración habría de ajustarse a dicho plazo de 6 meses para resolver el procedimiento iniciado para resolver la petición efectuada por los interesados, pudiendo declararse la suspensión de dicho plazo –y comunicar dicha decisión a las personas interesadas- en aquellos supuestos también previstos en las normas de procedimiento tales como en los que fuera necesario solicitar informes, requerir documentación imprescindible, o la aportación de pruebas, o en un última instancia mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes que determinan la necesidad de suspensión. Pero aún así, el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, al que venimos aludiendo, señala que de acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
En el caso que venimos analizando nos encontramos con que el expediente se inició tras la petición que realizaron los interesados, realizándose incluso tareas de evaluación de su solicitud con entrevistas personales, pero que aún así lleva inconcluso desde que los interesados presentaron su solicitud en octubre de 2011 sin que se hubiera notificado a estas personas ningún acuerdo de suspensión por algunos de los motivos citados, vulnerándose por tanto las normas de procedimiento, aunque sólo fuera desde el prisma formal del cumplimiento de los plazos y trámites establecidos.
Según el artículo 87 de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, antes citada, pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud y la declaración de caducidad. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Pero, fuere cual fuere la forma en que se diera por concluido el procedimiento, la resolución que al efecto se distase tendría que estar motivada.
Así pues, queda pendiente que la Administración dicte una resolución conclusiva del procedimiento conforme a dicho artículo 87, y a continuación emerge el derecho contemplado en el artículo 58 de la misma Ley 30/1992, según el cual se notificarán a las personas interesadas las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, y ello dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que fuesen dictados. Dicha notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitiva en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados pudieran ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Así pues, teniendo en cuenta los hechos expuestos, el informe emitido y las consideraciones realizadas, esta Institución procede a formular la siguiente resolución de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.1º de la Ley 9/1.983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz SUGERENCIA dirigida a la Dirección General de Personas Mayores, Infancia y Familias
"Que se promuevan las gestiones necesarias para elaborar una reglamentación reguladora de los requisitos y trámites necesarios para que las personas interesadas puedan colaborar con centros residenciales de protección de menores en actividades dentro y fuera del centro, en la realización de visitas periódicas a los menores, e incluso permitiendo la convivencia de éstos en su hogar familiar durante fines de semana o períodos de vacaciones ".
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA dirigida a la Dirección General de Personas Mayores, Infancia y Familias
"Que se promuevan las gestiones necesarias para elaborar una reglamentación reguladora de los requisitos y trámites necesarios para que las personas interesadas puedan colaborar con centros residenciales de protección de menores en actividades dentro y fuera del centro, en la realización de visitas periódicas a los menores, e incluso permitiendo la convivencia de éstos en su hogar familiar durante fines de semana o períodos de vacaciones ".
RECOMENDACIÓN dirigida a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de Sevilla.
"Que se resuelva el expediente de valoración de idoneidad para colaborar con centros de protección incoado tras la petición efectuada por los interesados, comunicando a los interesados dicha resolución tal como expresamente han solicitado".
Ver Asunto Solucionado o en vías de solución.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
