Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/1639 dirigida a Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible
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Tras recordar la normativa sobre acceso a la información medioambiental y el sentido de su promulgación, recomendamos a la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible que reconozca a una asociación ecologista la condición de interesada en un expediente administrativo y facilite a la misma la información que ésta viene solicitando.
ANTECEDENTES
Acudió a esta Institución el representante de una asociación ecologista de El Puerto de Santa María (en adelante la asociación) trasladándonos, en marzo de 2017, que la, entonces, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio no había dado respuesta al escrito presentado en octubre de 2016 por el que solicitaba diversa información al amparo de la Ley 27/2006, de Derecho a la Información, Participación Pública y Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, y de la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental.
En dicho escrito se pedía diversa información y documentación relativa al procedimiento sancionador nº ... incoado por aquella Consejería contra el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María y contra una sociedad cooperativa privada, así como relativa a la restitución de la legalidad alterada que se había decretado.
Esta queja fue admitida a trámite instando a esa Consejería a dar respuesta expresa a la petición de la asociación.
En respuesta recibimos oficio con registro de salida número ..., de junio de 2017, acompañado a su vez de una comunicación enviada por la Delegación Territorial en Cádiz a la asociación en fecha de mayo de 2017. En dicha comunicación se decía, en esencia, que tanto el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María como la sociedad cooperativa en cuestión, denominada “...”, habían formulado recurso de alzada en julio de 2009, contra la resolución definitiva del expediente sancionador ... y que “esta Delegación Territorial está a la espera de la resolución del citado recurso de alzada por parte del órgano competente”.
Además se añadía en esa comunicación que “En cuanto al pliego de condiciones y las obligaciones que se recogen en él le comunico que el mismo aún no ha sido redactado, estando a la espera de recibir los informes solicitados. Como se recoge en el Decreto 276/1987 de 11 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Pliego de Condiciones será redactado una vez recibidos los informes técnicos pertinentes y sea informado por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, siendo aprobado por el órgano a quien corresponda adjudicar la concesión”.
En vista de dicha respuesta, la trasladamos a la asociación para que presentaran alegaciones. En este sentido, dicha asociación nos presentó las siguientes:
“No se nos ha informado sobre la falta de resolución del recurso de alzada de 2009 presentado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María y la ... a pesar de que se indica que se ha dado traslado a Secretaría General Técnica para que emita informe. Por otro lado en relación al pliego de condiciones de adjudicación del ... nos consta que en el mismo ya ejerce actividad el adjudicatario por lo que debe de estar elaborado y adjudicado el contrato ya que de lo contrario se estaría ejerciendo una actividad ilegalmente”.
A la vista de esas alegaciones, con fecha de agosto de 2017 interesamos nuevamente la colaboración de esa Viceconsejería para que:
- Por un lado, siempre que procediese en Derecho, se informara a la asociación acerca de la resolución del recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María y “...” en julio de 2009, contra la resolución definitiva del expediente sancionador ... Suponíamos entonces, pues de lo contrario lo entenderíamos como una grave disfuncionalidad, que el referido recurso de alzada ya habría sido resuelto expresamente y notificado, habida cuenta que, a aquella fecha, ya hacía más de 8 años que había sido formulado. Posteriormente hemos visto que la resolución expresa del recurso de alzada se produjo ya en el año 2018.
- Por otro lado, se diera traslado a la asociación de las prescripciones que habían de regir la nueva concesión del terreno en ... para la explotación de un ... y se informase si la nueva actividad que se desarrollaba en la zona estaba o no debidamente autorizada.
Ante la falta de respuesta a esa nueva petición de informe, con fecha 23 de mayo de 2018 formulamos a esa Consejería una Resolución comprensiva de los siguientes pronunciamientos:
“RECORDATORIO del deber legal contenido en el art. 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
RECOMENDACIÓN consistente en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, a los escritos presentados por el interesado, que fue el objeto de la presente intervención del Defensor del Pueblo Andaluz, informando de ello a esta Institución.”
En respuesta, recibimos un oficio de la Viceconsejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (registro de salida ..., de septiembre de 2018, ref. ...) acompañado a su vez de la resolución de la Secretaría General de Medio Ambiente y Cambio Climático por la que se decidía expresamente sobre el antes citado recurso de alzada formulado en su momento por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, relativo a una infracción administrativa en materia de costas, sobre la que la asociación se había interesado en su momento.
En concreto, se nos adjuntaba la “Resolución de dicho recurso de alzada y pliego de condiciones que rigen la concesión citada”. De este último documento (pliego), también se nos adjuntaba copia, pero, sin embargo, no se nos informaba si dicha resolución del recurso de alzada había sido o no notificada a la asociación, que era la motivación fundamental de nuestra actuación, puesto que en el escrito que enviamos a la Viceconsejería en agosto de 2017, pedíamos la colaboración de ésta a los efectos de que, siempre que procediera en Derecho, se informase a la asociación acerca de la resolución del recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María y “...” en julio de 2009, contra la resolución definitiva del expediente sancionador ...
Sin embargo, esta notificación, según nos confirmó posteriormente la asociación no se había producido.
Entendimos, ante tal circunstancia, que no podíamos dar por terminadas nuestras actuaciones en este asunto habida cuenta que el documento de resolución expresa del recurso de alzada se había enviado a esta Institución, pero no se había remitido desde la Consejería a la asociación peticionaria. Correspondía, por tanto, a esa Consejería -antes de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio-, decidir si procedía en Derecho acceder a la petición de la asociación y, por tanto, si debía dársele traslado de dicha resolución; decisión que no podía suplirse con el envío de esa resolución del recurso de alzada al Defensor del Pueblo Andaluz, para que fuera esta Institución quien decidiera si procedía o no el traslado.
Por ello, con fecha de junio de 2019 volvimos a remitirle un nuevo escrito, ya a la actual Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, interesando que fuera esa Consejería la que, previa valoración en Derecho, decidiese si procedía o no notificar a la asociación la resolución del referido recurso de alzada.
En respuesta hemos recibido informe de esa Viceconsejería de noviembre de 2019, en el que se pronuncian expresamente sobre el fondo del asunto, en el sentido de no reconocer a la asociación el derecho a que se le notifique la resolución del recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, en el seno del expediente administrativo ...
Esta decisión se motiva, fundamentalmente, en que a juicio de la Consejería dicha asociación no ostenta la condición de parte interesada en el referido expediente administrativo al no haberlo promovido, ni ser sujeto responsable de la infracción impuesta en la resolución sancionadora. Por otra parte, se considera que la información que se solicita no se encuadra dentro del concepto de “información ambiental” sino que versa sobre una decisión administrativa relativa a la revisión de un procedimiento sancionador que se instruyó por el órgano competente para determinar la comisión de unos hechos constitutivos de una infracción administrativa en materia de costas, su calificación jurídica, la identificación de los sujetos responsables de la misma y que se resolvió imponiendo una sanción, en el ejercicio de una potestad pública sancionadora, “por lo que, entendemos que en una aplicación literal de la Ley 19/2013, de Transparencia, operaría como un límite al acceso a la información pública”.
Es por ello que finaliza este último informe indicando que “Por todo lo cual, en este caso, cabría denegar la notificación de la resolución de fecha .. de julio de 2018 dictada en el recurso de alzada (exp. ...) a [la asociación] en base a que no reúne la condición de interesada en el procedimiento en cuestión y a que se trata de una resolución que contiene información de naturaleza sancionadora”.
CONSIDERACIONES
Esta Institución difiere de la conclusión a la que llega esa Consejería en este asunto y, por el contrario, consideramos que la asociación sí que tiene derecho a acceder a esa información y documentación, en base a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), a la que nos referiremos en adelante como LDAIA.
La Exposición de Motivos de la LDAIA, partiendo del Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 (conocido como Convenio de Aarhus), dice que “El pilar de acceso a la información medioambiental desempeña un papel esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad, constituyendo un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos. Se divide en dos partes: el derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente relevante por parte de las autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública sin necesidad de que medie una petición previa”.
El acceso a la información ambiental de la sociedad es, por tanto, un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos, siendo una de sus partes la del derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas.
Recuerda también esta Exposición de Motivos de la LDAIA que “Destaca la distinción legal entre los conceptos de «público» en general, referido al conjunto de los ciudadanos y de sus asociaciones y agrupaciones, y el de «persona interesada», que refuerza el mismo concepto ya recogido en la legislación administrativa con la atribución de esta condición, en todo caso, a aquellas personas jurídicas sin ánimo de lucro que se dedican a la protección y defensa del medio ambiente y que acrediten el cumplimiento de unos requisitos mínimos, dirigidos a perfilar una actuación rigurosa en este ámbito”.
Analizando el articulado de la Ley, su artículo 1 a) recoge que «Esta Ley tiene por objeto regular los siguientes derechos: a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre».
Por su parte, el artículo 2, comprensivo de diversas definiciones a los efectos de la Ley, dice en sus puntos 1, 2 y 3, lo siguiente:
«Artículo 2. Definiciones.
A los efectos de esta Ley se entenderá por:
1. Público: cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación.
2. Personas interesadas:
a) Toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
b) Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de esta Ley.
3. Información ambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:
a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
(...)
c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos».
A su vez el artículo 23 de la LDAIA, citado en el anterior dice en su apartado 1 que:
«Artículo 23. Legitimación.
1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa».
Siguiendo con el articulado de la LDAIA, su artículo 3.1 a) dice que:
«Para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo, todos podrán ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades públicas, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y con lo establecido en el artículo 7 del Código Civil:
1) En relación con el acceso a la información:
a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede».
Cabe también hacer mención al artículo 13 de la LDAIA, cuyo tenor es el siguiente:
«Artículo 13. Excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental.
1. Las autoridades públicas podrán denegar las solicitudes de información ambiental cuando concurra cualquiera de las circunstancias que se indican a continuación:
a) Que la información solicitada a la autoridad pública no obre en poder de ésta o en el de otra entidad en su nombre, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10.2.b).
b) Que la solicitud sea manifiestamente irrazonable.
c) Que la solicitud esté formulada de manera excesivamente general, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 10.2.a).
d) Que la solicitud se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. Por estos últimos se entenderán aquellos sobre los que la autoridad pública esté trabajando activamente. Si la denegación se basa en este motivo, la autoridad pública competente deberá mencionar en la denegación la autoridad que está preparando el material e informar al solicitante acerca del tiempo previsto para terminar su elaboración.
e) Que la solicitud se refiera a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el interés público atendido por la revelación.
2. Las solicitudes de información ambiental podrán denegarse si la revelación de la información solicitada puede afectar negativamente a cualquiera de los extremos que se enumeran a continuación:
a) A la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté prevista en una norma con rango de Ley.
b) A las relaciones internacionales, a la defensa nacional o a la seguridad pública.
c) A causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria. Cuando la causa o asunto estén sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, deberá, en todo caso, identificarse el órgano judicial ante el que se tramita.
d) A la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, cuando dicha confidencialidad esté prevista en una norma con rango de Ley o en la normativa comunitaria, a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal.
e) A los derechos de propiedad intelectual e industrial. Se exceptúan los supuestos en los que el titular haya consentido en su divulgación.
f) Al carácter confidencial de los datos personales, tal y como se regulan en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, siempre y cuando la persona interesada a quien conciernan no haya consentido en su tratamiento o revelación.
g) A los intereses o a la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la legislación vigente. Se exceptúan los supuestos en los que la persona hubiese consentido su divulgación.
h) A la protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada. En particular, la que se refiera a la localización de las especies amenazadas o a la de sus lugares de reproducción.
3. Las excepciones previstas en los apartados anteriores se podrán aplicar en relación con las obligaciones de difusión contempladas en el capítulo II de este Título.
4. Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación.
5. Las autoridades públicas no podrán en ningún caso ampararse en los motivos previstos en el apartado 2, letras a), d), f), g) y h) de este artículo, para denegar una solicitud de información relativa a emisiones en el medio ambiente.
6. La negativa a facilitar la totalidad o parte de la información solicitada se notificará al solicitante indicando los motivos de la denegación en los plazos contemplados en el artículo 10.2.c)».
La aplicación de estos preceptos de la LDAIA al caso objeto de esta queja nos conduce a una conclusión radicalmente distinta a la obtenida por esa Consejería. En este sentido, en virtud de esta normativa, consideramos que la asociación sí que tiene la condición de interesado en este procedimiento, en el sentido previsto en la LDAIA, y que la información que pretende obtener, sin perjuicio de pertenecer a un procedimiento sancionador, es también de naturaleza medioambiental.
No ofrece dudas que la asociación es una de las entidades más representativas del movimiento ecologista nacional, y que por lo tanto es una de las entidades sin ánimo de lucro de las previstas en el artículo 23 de la LDAIA, pues tiene entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, está constituida legalmente más de dos años antes a la petición formulada y viene ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos, y finalmente desarrolla su actividad en el ámbito territorial que resulta afectado por la documentación e información que solicitan, esto es, la localidad de El Puerto de Santa María. De hecho, quien solicita la información es la asociación de dicha localidad.
Por otra parte, sin dejar de reconocer que ciertamente la información que pretende esta asociación es la resolución de un recurso de alzada formulado en el seno un procedimiento sancionador en el que no se ha sido parte, tampoco nos cabe ninguna duda de que dicha información que pretende esta asociación es de naturaleza medioambiental. Hay que recordar, a este respecto, que el citado expediente sancionador se resolvió mediante Resolución de 4 de mayo de 2009, por la que se imponía a la entidad “...”, como responsable de infracción administrativa de la normativa vigente en materia de costas, como responsable solidaria junto con el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, una sanción pecuniaria de … euros, y la obligación de restituir la situación alterada al estado anterior al momento de la comisión de la infracción imputada, con demolición de lo ilícitamente construido en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre.
Los hechos imputados, que se consideraron suficientemente probados y constitutivos de infracción grave del artículo 90 c) de la Ley de Costas entonces vigente, consistieron en obras de reforma y ampliación de bar, restaurante y sala de reuniones y juegos en la instalación municipal “...” en la zona de servidumbre del dominio público marítimo terrestre, sin autorización.
Contra dicha Resolución sancionadora se formuló recurso de alzada y era la estimación o desestimación expresa de ese recurso, lo que la asociación pretendía, y sigue pretendiendo, conocer.
Como se ha visto, el asunto de fondo por el que se incoó aquel expediente sancionador, y el recurso de alzada de referencia, afectaba a la protección de la costa. Hay que recordar que el artículo 2.3 de la LAIA califica como información ambiental toda aquella información en cualquier forma que verse sobre el estado de los elementos del medio ambiente (como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, etc.) o las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a esos elementos, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
Siendo la costa un elemento del medio ambiente, y la tramitación de un procedimiento sancionador una medida destinada a proteger tal elemento, tampoco hay duda de que la información pretendida -la resolución expresa del recurso de alzada de ese procedimiento- es de naturaleza medioambiental y, por tanto, la asociación tiene derecho a obtenerla, en la medida en que cumple las condiciones para ser parte interesada según hemos visto.
Consideramos que la normativa de la LDAIA, como sectorial y específica, es más que suficiente en este caso, sin que sea necesario acudir ni a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ni a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (LTAIBG). Es precisamente a esta última norma a la que acude esa Consejería para justificar en su informe que no procede facilitar esta información, en los siguientes términos:
“La cuestión será analizar si la materia cuya información se demanda se encuadra dentro del concepto de información ambiental definido por la Ley y si opera alguno de los límites que el artículo 14 de la LTAIBG (que se aplica supletoriamente) establece para limitar o denegar el derecho de acceso. Así en el apartado 1.e) se recoge como un límite «La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios», estableciendo en el apartado 2) que «la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». En el caso de la queja presentada, la información contenida en la resolución del recurso de alzada cuyo acceso se solicita versa sobre una decisión administrativa relativa a la revisión de un procedimiento sancionador que se instruyó por el órgano competente para determinar la comisión de una infracción administrativa en materia de costas, su calificación jurídica, identificación de los sujetos responsables de la misma, y se resolvió imponiendo su correspondiente sanción, todo ello en el ejercicio de una potestad pública sancionadora cuya finalidad última es la prevención de ilícitos administrativos, por lo que, entendemos que en una aplicación literal de la LTAIBG, operaría como un límite al acceso a la información pública”.
Sorprenden estas consideraciones de esa Consejería, en primer lugar por el hecho de acudir por la vía de la supletoriedad a la LTAIBG, cuando entendemos que ello no es necesario, ya que la LDAIA es lo suficientemente clara y comprensiva de los supuestos que se dan, y que incluso contiene en su artículo 13 una relación de excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental, en ninguno de los cuales consideramos que se pueda incluir este supuesto; y que en todo caso, como prescribe el apartado 4 de este precepto, «Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación».
Hay que decir que la LDAIA es la norma que regula específicamente el derecho de acceso a la información ambiental, y que su vigencia ha sido respetada plenamente por la posterior LTAIBG, ya que la disposición adicional primera apartados 2 y 3 de ésta, establece que:
«Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.
3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización».
Creemos, por tanto, que no es de aplicación el artículo 14.1.e) de la LTAIBG, esgrimido por esa Consejería, y que dice que:
«1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios».
Nos preguntamos, en este sentido, qué perjuicio podría ocasionar en este caso que la asociación tuviera constancia de la resolución expresa de un recurso de alzada formulado en 2009, resuelto en 2018, por una infracción administrativa medioambiental denunciada por agentes de Medio Ambiente en abril de 2005, según hemos podido comprobar. Es obvio que está todo más que investigado, instruido, tramitado y sancionado, ciertamente con un retraso al que declinamos poner calificativo, de más de 9 años en resolver un recurso de alzada, pero que se entenderá que como poco es contrario a las mínimas normas de buena administración.
En cualquier caso, incluso la LTAIBG contiene un precepto, el 14.1.2, que dice «La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso».
Es decir, se propugna también en esta norma una interpretación en favor de la divulgación de la información.
Como decimos, nos sorprende que se haya tardado 9 años y dos meses en resolver expresamente este recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, pues se presentó dicho recurso en mayo de 2009 y se ha resuelto mediante resolución de julio de 2018. Es precisamente por estas disfuncionalidades, entre otras, por las que se hace imprescindible la participación de asociaciones como la que promueve esta queja. Quizás por el transcurso de tanto tiempo no sorprende cuál haya sido la resolución de ese recurso de alzada, que esta Institución sí conoce, en cuando a la sanción económica, que pierde cualquier finalidad punitiva y deja impune comportamientos contrarios a la legalidad vigente.
Es decir, la interpretación de la LDAIA debe ser siempre favorable a la divulgación de la información, pues no debe perderse de vista que la protección del medio ambiente es una preocupación y una prioridad esenciales en la sociedad contemporánea, hasta el punto de que el derecho de acceso a la información ambiental se articula como un instrumento al servicio de un bien superior, que es la protección del medio ambiente, tal como con claridad se desprende del Convenio de Aarhus, que a su vez es el que inspira las Directivas europeas que se transponen al ordenamiento jurídico español mediante la LDAIA. Se estima que la protección del medio ambiente es esencial para el ser humano y para la salud y la vida y en la consideración de que para hacer valer este derecho y para exigir su cumplimiento es necesario que las personas puedan informarse y ser informadas debidamente.
En cualquier caso, el artículo 13.2 de la LDAIA no incluye expresamente la investigación o sanción de infracciones administrativas en la relación de excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental. Únicamente cita en su apartado c), como posible excepción a dicha obligación, cuando la solicitud de información afecte «A causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria».
Como se ha puesto de manifiesto, en este caso, no hay ninguna afección a esa capacidad para realizar una investigación disciplinaria de unos hechos denunciados en 2005. En definitiva, no está en riesgo la eficacia de la actividad administrativa. Más bien al contrario, quizás podría haberse impulsado dicha actividad para que el resultado no fuera el que ha determinado la resolución del recurso de alzada.
Además, los presuntos responsables son personas jurídicas, por lo que no hay datos protegidos de carácter personal, sin perjuicio de que deban serlo los de las personas físicas que las representen.
Y en este sentido, por su interés, a continuación transcribimos parcialmente los Fundamentos de Derecho de la Sentencia núm. 1188/2017, de 7 julio, del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, sección 3ª:
“... la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad -como utilidad substancial para la misma en su conjunto-, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental.
Esto es, y sin perjuicio de lo que luego añadiremos en respuesta al siguiente motivo, la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.
La recurrente, pues, al impugnar los actos frente a los que se dirigieron las pretensiones objeto del presente recurso, actuó -al hacerlo con la finalidad con que lo hizo- debidamente legitimada y en el marco de legitimación permitido por el artículo 19.1.b de la LRJCA, que hemos de considerar infringido.
Por su parte, el segundo de los motivos también ha de ser estimado, ya que, entre las normas que se citan como infringidas, al menos, hemos de considerar infringido el Convenio de Aarhus, que en su condición de Tratado Internacional, y de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española, fue ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005 (...).
Pues bien, (...) es evidente que, en el ámbito medioambiental (...) la tendencia en tal sentido es mucho más intensa y visible. Posiblemente, la tradicional consideración del carácter, más general, de los valores medioambientales, frente a los urbanísticos, ha sido la causa determinante de dicha intensidad hacia la publicidad y participación ciudadana en relación con el medio ambiente.
En el aspecto jurídico dicha tendencia ha venido impulsada por una doble -y confluyente- normativa: la potencialidad protectora del medio ambiente que puede deducirse del artículo 45 de la Constitución Española y, por otra parte, la larga y continuada trayectoria europea reguladora de la materia que, de momento, concluyera con la configuración en la Parte Segunda del Tratado por el que se establece una Constitución Europea, y, dentro de los denominados derechos de solidaridad (art. II - 97 ), del denominado Derecho a la Protección del Medio Ambiente, imponiendo que "en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad" .
La Exposición de Motivos de la reciente Ley 27/2006 (….) -que, a la postre, ha sido la norma interna española de transposición del Convenio de Aarhus, que consideramos infringido-, sintetiza esta doble línea de influencia constitucional y europea.
De una parte, y considerando al medio ambiente "como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos", resalta como de tal condición se deduce una obligación constitucional, consistente en su conservación "que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto". Esto es, del citado artículo 45 de la Constitución Española se deducen para los ciudadanos tanto el derecho a exigir a los poderes públicos la adopción de medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, como la obligación de preservar y respetar el mismo. De ahí, por tanto, surge la necesidad de contar con instrumentos adecuados para la configuración de dicho derecho y obligación, destacando, entre dichos instrumentos los mecanismos de participación en el proceso de toma de decisiones públicas, que cuenta con apoyo constitucional en el artículo 9.2 de la Constitución Español, y, en el más concreto ámbito administrativo, en su artículo 105.
Pero, al margen de tal soporte constitucional, ha sido, sin ningún género de dudas, en el ámbito internacional y comunitario europeo donde los diversos textos legales y convencionales aprobados, han puesto de manifiesto la necesidad de la transparencia en el ámbito del medio ambiente y la necesidad de ampliar la participación ciudadana en el mismo a través de diversas técnicas.
De entre estos textos debe destacarse, por las consecuencias que de él se han derivado en el ámbito comunitario europeo y en el interno español, el denominado Convenio de Aarhus, esto es el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre Acceso a la Información, la Participación del público en la toma de decisiones y el Acceso a la justicia en materia de medio ambiente; Convenio hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio 1998, que entró en vigor el 30 de octubre de 2001, y que se asienta sobre tres conocidos pilares:
a) El pilar de acceso a la información medioambiental, compuesto por dos partes diferenciadas: el derecho a buscar y obtener información en poder de las autoridades públicas, y, por otra parte, el derecho a recibir información relevante por parte de las citadas autoridades.
(...)
Pero, sobre todo, debemos destacar como, desde un perspectiva jurisdiccional se impone -artículo 9.1- a las legislaciones nacionales la obligación de permitir a (1) toda persona que estime que su solicitud de información no ha sido atendida, o (2) que ha sido rechazada ilícitamente en todo o en parte, o (3) que no ha recibido una respuesta suficiente, o (4), en fin, que no ha recibido en tratamiento previsto en el artículo 4 de dicho Convenio, "la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley" mediante el "acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso ..." ).
Y, por lo que aquí interesa, en el apartado 2 del mismo artículo 9, en relación con el 2.5 del mismo Convenio, se concreta el concepto de "público interesado", considerando por tal "el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones", añadiéndose que "a los efectos de la presente definición, se considerará que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno".
Pues bien, en relación con tal "público interesado" -con el ámbito expresado- el artículo 9.2 del Convenio impone a las legislaciones nacionales que los integrantes del mismo puedan "interponer recurso ante un órgano judicial ... para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 ...", considerando que las organizaciones no gubernamentales contempladas en el citado artículo 2.5 cuentan con interés suficiente y pueden entender lesionados los derechos a los efectos de poder impugnar la legalidad de las decisiones u omisiones medioambientales.
(...)
Quedaría, no obstante, tras todo lo anterior, pendiente de aprobación una Tercera Directiva, en fase de Propuesta de Directiva (COM 2003), de 24 de octubre, sobre Protección del medio ambiente (Acceso a la justicia en materia de medio ambiente) dirigida a regular, en concreto, el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, dificultada por la falta de convergencia de los distintos enfoques de los Estados Miembros. Sin embargo, entre otros extremos, en sus iniciales Consideraciones generales, se expresa que "la no aplicación del Derecho medioambiental se debe con demasiada frecuencia a que la capacidad procesal para recurrir se limita a las personas directamente afectadas por la infracción. De ahí que una forma de mejorar la aplicación sea garantizar que las asociaciones representativas de protección del medio ambiente tengan acceso a los procedimientos administrativos o judiciales de medio ambiente. La experiencia práctica adquirida en el reconocimiento de la capacidad procesal de las organizaciones no gubernamentales de medio ambiente demuestra que ha servido para reforzar la aplicación del Derecho medioambiental”.
También por lo ilustrativo podemos hacer mención a la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 34/1994, de 31 de enero de 1994, en la que el Alto Tribunal ya se anticipó en esta cuestión al decir que:
“... no puede negarse que existen algunas infracciones cuya persecución se conecta directamente con el objeto de ciertas entidades asociativas. Esto es lo que sucede precisamente con el de la Asociación recurrente. No es posible ignorar que en este caso el ejercicio de la acción penal constituye un medio especialmente indicado para el cumplimiento de los fines asociativos de la recurrente, relacionados directamente con la defensa del patrimonio natural. Como ha señalado el Ministerio Fiscal, resulta evidente que una asociación con fines de defensa de la naturaleza y del mundo animal tiene un interés legítimo y personal en velar por el correcto ejercicio de la potestad administrativa, en este caso respecto de la revocación de la sanción impuesta a un cazador que había abatido una avutarda”.
De acuerdo con todas estas consideraciones, entendemos que la asociación promotora de esta queja sí que ostenta, conforme a la LDAIA, la condición de interesado a los efectos de que se le facilite la resolución por la que se resuelve expresamente el recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María en el expediente administrativo sancionador de referencia, y ello por cuanto no hay datos personales protegidos, al ser los infractores dos personas jurídicas, y por no estar en riesgo el ejercicio de potestades administrativas ni la eficacia de la actuación disciplinaria. En conclusión, consideramos que la denegación que se ha producido de dicha petición, supone que a esta asociación se le imposibilite, en este concreto caso, el ejercicio de su cometido en la defensa del medio ambiente.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de la normativa establecida en la LDAIA y, en especial, de lo establecido en los siguientes artículos de dicha norma:
- Artículos 1.a) y 3.1.a), que reconocen el derecho «A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre» y a «A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede».
- Artículo 2.2 b) en relación con lo establecido en el artículo 23, que definen como personas interesadas las que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos, y que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
- Artículo 13, que contiene una relación de las excepciones que a la obligación de facilitar la información ambiental, y cuyo apartado 4 establece que «4. Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación».
RECOMENDACIÓN 1. - para que, en el caso objeto de este expediente de queja y a los efectos de la LDAIA, se reconozca, por un lado, la condición de interesada a la asociación promotora de esta queja, y por otro, se considere que ostenta la condición de información ambiental el documento pretendido por dicha asociación, y a tal efecto se le remita desde esa Consejería a dicha asociación, una copia de la resolución por la que se resuelve expresamente el recurso de alzada formulado en el año 2009 por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, Cádiz, en el expediente administrativo sancionador ... Si en dicha resolución hubiera datos personales que debieran ser protegidos conforme a la Ley Orgánica de aplicación, será esa Administración la responsable de su eliminación antes de facilitar el referido documento.
RECOMENDACIÓN 2. - para que, adicionalmente, se facilite a esta asociación información sobre si los sancionados han cumplido con la obligación impuesta de restituir la realidad alterada a su estado original, o en caso de que no se haya cumplido, motivos de ello, tal como ya solicitaban conocer en escrito registrado de entrada en el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María en octubre de 2016, dirigido a la Delegación Territorial de esa Consejería.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
