Realizamos un análisis de las ayudas a las víctimas de terrorismo. Solicitamos que se agilicen los trámites y se notifiquen directamente a cada solicitante la decisión adoptada y sus fundamentos legales.
Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
1.- Con fecha 20 de Junio de 2013 nos dirigimos a la Consejería de Justicia e Interior en los siguientes términos:
“La Ley 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, recoge en su exposición de motivos:
“El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece como objetivo básico de la Comunidad Autónoma promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Asimismo, en su artículo 37.1.24ª, reconoce y configura como un principio rector de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma la atención a las víctimas de delitos, especialmente los derivados de actos terroristas.
Bajo estas premisas, la sociedad y las instituciones andaluzas asumieron el deber moral y jurídico de reconocer públicamente a las víctimas de tales actos, de velar por su protección y bienestar, y de asistirlas en necesidades que hayan podido verse agravadas por los mismos.
Conforme a lo anterior, y sobre la base de previsiones del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se aprobó por unanimidad de todos los grupos parlamentarios la Ley 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo objeto es rendir homenaje y expresar el mayor reconocimiento posible a las víctimas del terrorismo, y en consideración a ello establece un conjunto de medidas destinadas a las personas privadas, físicas o jurídicas que hayan sufrido la acción terrorista, con el fin de reparar y aliviar los daños de diversa índole vinculados a dicha acción.
Posteriormente fue dictada la Orden de 31 de octubre de 2013, por la que se desarrollan las competencias de la Consejería de Justicia e Interior para acometer las medidas concretas establecidas en la citada Ley 10/2010, de 15 de noviembre y que afectaban a las materias de ese departamento.
Con esta norma se acomete el desarrollo reglamentario previsto en la Ley 10/2010 en el ámbito de las competencias de la Consejería de Justicia e Interior y se establecen los criterios para la definición y tramitación de las ayudas previstas como indemnizaciones por daños físicos o psíquicos y por situación de dependencia.
Entre la variedad de medidas para la atención y asistencia a las víctimas que se recogen en la citada Ley 10/2010, adquieren sin duda un alcance singular las ayudas de indemnizaciones por daños físicos, psíquicos y de dependencia. Del mimos modo, esta Institución evaluará en su momento actuaciones referidas a otras medidas previstas y que residen en otros ámbitos competenciales, según la materia abordada.
Precisamente, este destino particularizado de las ayudas promueve que las personas interesadas interesen los trámites para poder recibir estas medidas de apoyo. Así, como conoce esa Consejería, la Institución tramitó la queja 13/5369 y queja 13/5360 que fueron concluidas en Diciembre de 2103 por entender que el asunto quedaba en vías de solución. Del mismo modo, como continuidad de las quejas anteriores, en estos momentos se tramita la queja 14/1279 a fin de concretar las circunstancias particulares del caso que analizamos.
Pero, más allá de esta situación específica que se sustanciará por los trámites correspondientes, se entiende oportuno abordar un análisis más general y completo del trámite de estas ayudas.
Hemos de corroborar y compartir la singular trascendencia que tienen estas medidas establecidas como respuesta de solidaridad y apoyo, en el ámbito del Comunidad Autónoma, para estas personas que sufrieron de manera directa la consecuencias de las actividades terroristas
Por ello, desde la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz pretendemos conocer el alcance cierto de los pronunciamientos y enunciados del sistema normativo de respuestas que ha sido formalmente aprobado y cuya puesta en marcha efectiva constituye un ejercicio coherente de compromiso y de responsabilidad de los poderes públicos ante la sociedad andaluza, en general, y desde luego ante las propias personas que integran el colectivo de víctimas del terrorismo en nuestra Comunidad.
A tal fin, se propone incoar queja de oficio, al amparo del artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, recabando la colaboración de esa Consejería en relación con las siguientes informaciones relativas a ayudas previstas como indemnizaciones por daños físicos o psíquicos de su particular ámbito de competencias :
Dotación presupuestaria anual fijada para atender las indemnizaciones por daños físicos y psíquicos (2011 a 2014).
- Número de solicitudes presentadas para recibir estas indemnizaciones desde su convocatoria.
- Número de solicitudes aprobadas.
- Número de solicitudes rechazadas.
- Número de solicitudes abonadas.
- Montante de los pagos realizados.
- Calendarios de pagos
De otro lado, la disposición adicional primera de la Ley 10/2010 crea el Consejo de Ayuda a las Víctimas del Terrorismo en Andalucía, que ha sido regulado por Decreto 331/2011, de 2 de Noviembre (BOJA nº 223, de 14 de Noviembre de 2011) . Dicho órgano colegiado está adscrito a la Consejería de Justicia e Interior y tiene asignadas las funciones que se detallan en el artículo 2 del citado Decreto 311/2011.
En atención al destacado objeto de dicho Consejo y a las singulares funciones atribuidas, rogamos nos indiquen las informaciones siguientes:
Relación de las acciones específicas acometidas de apoyo y asesoramiento a las víctimas de terrorismo.
Intervenciones de fomento y promoción dirigidas a las Administraciones Públicas y sociedad andaluza en general para el apoyo y respaldo a las víctimas y afectados.
Los estudios realizados y medidas propuestas adicionales a las previstas por la Ley 10/2010.
Fecha de constitución del Consejo de Ayuda a las Víctimas del Terrorismo en Andalucía y relación de reuniones del Consejo, previstas según su régimen de funcionamiento”.
2.- La petición de información que se contenía en el escrito citado obtuvo respuesta, mediante escrito de la Vice-consejería de fecha 25 de Julio de 2014 (salida 445/00008670).
Esa Consejería ofrece en su respuesta una exposición introductoria de la fundamentación estatutaria y legal de las ayudas analizadas y especifica en su escrito el volumen de tramitación de las solicitudes presentadas. Así indica que “se presentaron en al año siguiente a la entrada en vigor de la Ley, 534 solicitudes de indemnización por daños físicos o psíquicos de las cuales fueron admitidas a trámite 431 y 103 fueron desestimadas o inadmitidas. Al margen de las solicitudes referenciadas, presentadas al amparo de la Disposición Transitoria Única, durante 2014 de han presentado 33 solicitudes más, las cuales están en fase de instrucción”.
Por cuanto respecta a las disponibilidades presupuestarias solicitadas en el curso del expediente, se informa de que “no es hasta el año 2013 cuando se incluye, por primera vez, una partida presupuestaria en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la Consejería de Justicia e Interior, para hacer frente al pago de estas indemnizaciones. El importe y la aplicación fueron: 876.500 euros, Q.1.10.00.01.00.48601.31T.8. Posteriormente, para el año 2014, en el Presupuesto de la Junta de Andalucía se consigna un crédito presupuestario (0.1.14.00.01.00486.01.31T4) de 944.000 euros, para indemnizaciones a víctimas del terrorismo”.
En relación con los reconocimientos acordados en las solicitudes tramitadas, se indica que “con fecha 26 de Diciembre de 2013, se resolvió por parte de la Consejería de Justicia e Interior el reconocimiento de 113 personas beneficiarias, de las que 13 percibieron la cuantía total de la indemnización”. También se añade que “emitido informe de la Letrada de Gabinete Jurídico en marzo de 2014 y evaluados conforme al mismo los expedientes, con fecha 13 de Junio de 2014 han sido propuestas 266 personas más para reconocimiento como beneficiarias, propuestas que actualmente se encuentran en tramitación presupuestaria”.
Por último, el informe nos detalla la sesión constitutiva (13 de Diciembre de 2011) del creado Consejo Asesor de Víctimas de Terrorismo y las dos siguientes reuniones mantenidas (19 de Diciembre de 2012 y 18 de Marzo de 2014). Destacamos que, aparte de la formalidad constitutiva de la primera de las reuniones mantenidas, los contenidos que nos relatan de los trabajos acometidos en las dos sesiones celebradas se han centrado en el intercambio de “los esfuerzos compartidos entre todas la Consejerías implicadas para la consecución de las distintas medidas a las que se refiera la ley” y en la información sobre la tramitación de las ayudas junto a la presentación del “borrador de Reglamento de la Ley 10/2010 y la propuesta de creación de un grupo de trabajo técnico”.
A partir de la información recibida y en relación con las cuestiones que se expusieron en la motivación para la incoación de la presente queja de oficio, ofrecemos las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La aprobación de las ayudas e indemnizaciones para víctimas del terrorismo y el desarrollo de los trámites posteriores.
Efectivamente, la Ley 10/2010 es aprobada con el objetivo proclamado de «rendir homenaje y expresar el mayor reconocimiento posible a las víctimas del terrorismo, y en consideración a ello establece un conjunto de medidas destinadas a las personas privadas, físicas o jurídicas que hayan sufrido la acción terrorista, con el fin de reparar y aliviar los daños de diversa índole vinculados a dicha acción».
Y dicha norma propone una serie de actuaciones previstas como ayudas tituladas bajo la rúbrica de «Indemnizaciones por daños físicos o psíquicos, reparación por daños materiales e indemnizaciones por situación de dependencia», según se define en el capítulo !! de la citada Ley. Las medidas son de una rica variedad, que van desde ayudas y becas para el estudio, asistencia psico-sanitaria, medidas en materia de empleo o de vivienda, hasta la asistencia jurídica, compensación de daños en viviendas, vehículos o edificios, beneficios fiscales, en materia de dependencia, etc.
En particular, se fijan unas ayudas por daños físicos o psíquicos y de dependencia que pueden ser solicitadas desde la entrada en vigor de la Ley según el artículo 6.2 en relación con la Disposición adicional cuarta y Disposición transitoria única,. Y, efectivamente, tal y como se manifiesta en el informe de esa Consejería, “derivadas de la aplicación de la Disposición Transitoria Única de la Ley 10/2010, de 15 de noviembre se presentaron en al año siguiente a la entra en vigor de la Ley 534 solicitudes de indemnización por daños físicos o psíquicos de las cuales fueron admitidas a trámite 431 y 103 fueron desestimadas o inadmitidas”.
Sin embargo, estas peticiones apenas pueden ser motivo de una instrucción y estudio ya que, de un lado “se pone de manifiesto durante la instrucción de los procedimientos la necesidad de desarrollar determinados aspectos de dicha Ley” y de otra parte “no es hasta 2013 cuando se incluye, por vez primera, una partida presupuestaria para hacer frente al pago de estas indemnizaciones”.
Por tanto podemos deducir la existencia de dos circunstancias que no han contribuido a facilitar la efectividad de estas acciones de ayuda anunciadas y comprometidas; hablamos de trabas procedimentales y presupuestarias.
De un lado, señalamos las dificultades de tipo procedimental que se esgrimen desde ese órgano gestor por carecer de las herramientas normativas adecuadas para desarrollar las previsiones de la Ley 10/2010. Ciertamente, la ley no parece el rango normativo adecuado para abordar las disposiciones que, con mayor detalle y desarrollo, deben regular las singularidades del procedimiento de estas ayudas. Por ello, compartimos la valoración expresada desde la Consejería de que contar con una regulación específica se torna en un elemento que resulta especialmente conveniente para desplegar eficazmente la gestión de las ayudas previstas en la Ley. Lo que resulta contradictorio es el hecho de que hasta 2013 no se aborda por la propia Consejería el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de su competencia a través de la aprobación de la Orden de 31 de Octubre (BOJA 218, de 6 de Noviembre de 2013).
Y, del mismo modo, destacamos la escasa receptividad que alcanza la previsión legal de disponer de las partidas necesarias para tender los gastos de las medidas que se fijaban en la Disposición adicional primera de la Ley 10/2010. Esta previsión no se atiende hasta 2013, ya que según su informe, “es cuando se incluye, por primera vez, una partida presupuestaria en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la Consejería de Justicia e Interior, para hacer frente al pago de estas indemnizaciones. El importe y la aplicación fueron: 876.500 euros, Q.1.10.00.01.00.48601.31T.8. Posteriormente, para el año 2014, en el Presupuesto de la Junta de Andalucía se consigna un crédito presupuestario (0.1.14.00.01.00486.01.31T4) de 944.000 euros, para indemnizaciones a víctimas del terrorismo”.
Lamentablemente estas dificultades esgrimidas no llegan a amortiguar las lógicas expectativas que se despertaron en su día entre el colectivo de víctimas mediante los anuncios y proclamas que se volcaron tras la aprobación de la Lay 10/2010. Compartiendo desde esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz esas dificultades analizadas para poner en marcha este cúmulo de medidas y ayudas previstas, no podemos soslayar que han transcurrido tres años desde que se aprueban solemnemente por la citada Ley (noviembre de 2010), hasta que se alcanza a dictar una resolución estimatoria a favor de víctimas declaradas formalmente como beneficiarias (Diciembre de 2013). Este resultado ha influido, sin duda, entre los motivos que han propiciado la presentación de varias quejas tramitadas y que, sobre tal descontento, han planteado otras cuestiones que han sido motivo de análisis en el presente expediente de oficio.
Con la intención de contribuir al análisis de la gestión de estas ayudas y mejorar las vicisitudes de su tramitación, se añaden a continuación otras consideraciones.
Segunda.- Comunicación a las personas solicitantes del contenido de la resolución decisoria. Ausencia de notificación a las personas no beneficiadas.
Desde un punto de vista formal, hemos de detenernos, en primer lugar, en el modo por el que esa Consejería se ha dirigido a las personas solicitantes para manifestar su criterio en orden a merecer la condición de persona beneficiaria y a obtener la ayuda aludida, en los términos de la Orden de 31 de Octubre de 2013.
Y es que el motivo principal de las quejas que en su día fueron recibidas ante esta Institución fue, precisamente, la ausencia de notificación o comunicación sobre el resultado que había obtenido la presentación de las solicitudes por parte de la Consejería de Justicia e Interior.
Efectivamente, la investigación realizada nos ha permitido ratificar el hecho de que la comunicación de las decisiones adoptadas por esa Consejería en orden a la estimación de las peticiones se ha desglosado con dos acciones diferentes en función a la obtención, o no, de la declaración de personas “beneficiaria” y de la concesión de una determinada cuantía de ayuda.
Esa Consejería parece adoptar la decisión en orden a la tramitación de las respuestas de las resoluciones acordadas por notificar a las personas beneficiadas su resolución emitida por Orden de 26 de Diciembre de 2013 y Orden de 27 de Diciembre de 2013 . Por el contrario, las personas solicitantes que no obtuvieron la estimación por parte de la Consejería no recibieron dicha comunicación..
Nos apresuramos en manifestar nuestro criterio poco receptivo ante este proceder ante la conveniencia en todo momento de que las Administraciones Públicas ejerzan el que se ha venido en llamar el “derecho a la buena Administración” y que tiene, entre sus principios de concreción, la atención y respuesta directa y motivada a las demandas y peticiones de los ciudadanos. La Ley 30/1992 resulta inapelable al manifestar
«Artículo 58. Notificación.
1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.
2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».
Por otra parte, el carácter plural, que no masivo, de las solicitudes (un total de 567 expedientes) podría haber motivado otras fórmulas de notificación y comunicación, tal y como prevé el artículo 60:
«Publicación
1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del artículo 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto».
Bien es cierto que el artículo 12.de la Orden de 31 de Octubre de 2013 (BOJA, 218, de 6 de Noviembre) determina que «Sin perjuicio de la obligación de dictar resolución expresa, transcurrido el referido plazo máximo, sin dictarse y notificarse, las solicitudes de ayudas se entenderán desestimadas por silencio negativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2 de la Ley 9/2001 de 12 de Julio, por la que se establecen el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para el ciudadano».
La singular previsión de determinar el alcance del silencio administrativo producido en sentido negativo clarifica, ciertamente, la voluntad del órgano competente. Sin embargo, no por ello nos encontramos ante un comportamiento o una opción en la actividad tramitadora que no alcanza a acreditar una argumentación suficiente.
Es más; la actitud de no notificar expresamente las resoluciones que son desestimatorias supone una desatención con la misma Orden de 31 de Octubre, antes aludida. Y es que el artículo 11.3 señala que «De conformidad con lo establecido en el artículo 6.3.b) de la Ley 10/2010, de 15 de Noviembre, la instrucción de procedimiento estará presidida por los principios de celeridad y trato favorable a las víctimas, evitando trámites formales que dilaten o dificulten la concesión de las ayudas».
A juicio de esta Institución, no notificar las resoluciones que resulten desestimadas es un acto que se compadece mal con principios de celeridad y con un trato favorable y, desde luego, perfectamente contradictorio con esa voluntad de evitar trámites o dificultades. No implica «celeridad» mantener premeditadamente silencio hasta aguardar a que transcurran tres meses (plazo máximo para resolver) a fin de que los interesados puedan deducir la denegación de sus solicitudes. Y tampoco hablaríamos de «trato favorable» cuando se desatiende el derecho más elemental de un interesado en el procedimiento de unas ayudas tan singulares a merecer una contestación expresa del órgano competente.
Y es que, la omisión de la notificación de esta resolución genera precisamente la dificultad de conocimiento de cuál ha sido su respuesta a la hora de adoptar medidas de defensa de los legítimos intereses, lo que puede llegar a alcanzar una lesión de trascendencia constitucional al ámbito de los derechos de los ciudadanos.
Ratifica NUÑEZ RUIZ, PILAR que “la finalidad material del acto de notificación consiste tanto en asegurar el conocimiento formal e íntegro del acto notificado, como también y de forma simultáneamente obligatoria, que aquel conocimiento permita al afectado adoptar las medidas más eficaces para obtener la defensa de sus derechos e intereses. De forma que, si la tutela judicial efectiva conlleva el derecho a una justicia cautelar a posteriori para asegurar el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que se dicte en el proceso, también y con mayor fundamento estimamos que lo conlleva a priori, con un proporcional –que no impeditivo– rigor procedimental; rigor que como señala el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 25 de febrero de 1998 (RJ1998,1408).«no tiene su razón de ser en un exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y –en conclusión– la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagran el artículo 24 de la Constitución»
Finalmente y siendo esto así, deviene necesario apuntar, como culmen de la configuración de la finalidad del acto de notificación el contenido de la tutela judicial efectiva, que la jurisprudencia anuncia y confirma que este derecho comprende como mínimo el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho”.(Una cuestión de interés público: la finalidad constitucional de las notificaciones. Ed. Aranzadi)
Y es que, como hemos apuntado a lo largo de la tramitación del presente expediente de queja, la cuestión que nos ocupa, sin perjuicio de su ineludible respuesta normativa, encierra otros aspectos que la distinguen. Hablamos, al fin y al cabo, de la respuesta singular que aborda la Comunidad Autónoma como atención y reconocimiento a un colectivo que ha adquirido, por razones evidentes, el merecimiento de protección y respuesta, de compensación, reconocimiento y apoyo de los poderes públicos.
Haciendo nuestras las profundas fundamentaciones de este sistema de ayudas y compensaciones habilitadas por la Comunidad Autónoma, este criterio restrictivo de notificaciones y limitativo de la capacidad explicativa y divulgadora de la Administración Pública a la hora de transmitir su proceder, resulta de todo punto incongruente con los solemnes objetivos proclamados.
En este contexto, que no es baladí, no alcanzamos a entender los motivos que explican la falta de notificación expresa a los solicitantes de ayudas no estimadas. Insistimos en que, más allá de la norma general aplicable que define la obligación de notificar «a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses» (artículo 58.1 de la Ley 30/92) y del sentido negativo otorgado al silencio (artículo 12.3 de la Orden de 31 de Octubre de 20113) no llegamos a encontrar —tampoco esa Consejería se ha detenido en ofrecernos una respuesta— una razón válida que arguya los motivos por los que una persona que comparece solicitando esta respuesta no alcance a merecer si quiera una explicación razonada y expresa que la impide.
Esta Institución ha escuchado a las personas afectadas por tal situación. Desde luego, el silencio de pretendido alcance desestimatorio añade una desatención a la regla general contenida en la Ley 30/1992 de notificar personalmente los actos administrativos, omite las razones que ha esgrimido el órgano decisorio para alcanzar esa conclusión y abandona a la incertidumbre y el perfecto desconocimiento a las personas que piden el amparo institucional ante la Comunidad Autónoma.
Mientras, conocen por terceras personas que estas notificaciones se están cursando con la declaración de persona beneficiaria y la cuantía de las ayudas. Se confirman por otros compañeros notificaciones añadidas estimando sus peticiones y se generan dudas acerca del resultado de las solicitudes propias, que no merecen respuesta. Surgen las cavilaciones sobre la coincidencia de que todas las comunicaciones recibidas son comúnmente estimadas. Entre el colectivo, parece no haber llegado ninguna solicitud que deniegue la petición y transcurren los días sin obtener noticia alguna.
Todas las notificaciones que llegan son estimatorias, con lo cual se genera una añadida esperanza de recibir la comunicación que traerá la respuesta estimativa de la ayuda que se ha pedido. Incluso —de la mano del relato de uno de los interesados en queja — se alude a haber recibido una petición formal del órgano tramitador para que señalaran el código de cuenta corriente en el que, supuestamente —nunca mejor dicho—, le abonarían la ayuda, que finalmente no llegó.
Esa espera, y la incertidumbre que genera, provoca las dudas sobre si la omisión de la notificación se debe a un retraso, un posible defecto formal, un olvido o cualquier otra incidencia que pueda mantener la esperanza de recibir una estimación que, finalmente, tras esa gratuita espera, no se recibe.
Concluyendo con el argumento que pretendemos trasladar a esa Consejería, nos planteamos qué esfuerzo evita ese órgano por soslayar una notificación que comunique fehacientemente la denegación de la ayuda y las razones que, damos por supuesto, existen para ello. O, como hemos aludido antes, seguimos sin dilucidar cuál es el «trato favorable» y cuidado que se ofrece a la persona solicitante optando por este régimen de notificación de silencio y de desestimación.
Del mismo modo, todo posible retraso en la tramitación de los expedientes merece una información que, consideramos, debe realizarse a impulso del propio órgano gestor para clarificar la estimación actualizada de los plazos de gestión y despejar cualquier duda sobre el significado incierto del transcurso del tiempo superior a los tres meses, plazo máximo para resolver, que pudiera inducir una desestimación de la solicitud.
En suma, por cuanto respecta a la opción de acudir a la vía del silencio negativo para declarar tácitamente la desestimación al grupo de solicitantes no beneficiados, no se ha podido acreditar una motivación explicativa para apartarse de la regla general del derecho a la notificación específica e individual (artículo 58.1 LRJAEPAC) y su resultado final ha devenido en un comportamiento lejano a las buenas prácticas administrativas y contrario a las principios proclamados de celeridad y trato favorable en la Orden reguladora.
Por otra parte, dentro de este apartado en el que analizamos las comunicaciones cursadas a las personas solicitantes, debemos aludir a la fórmula empleada para notificar las resoluciones estimadas.
En este caso de respuesta favorable, la Consejería de Justicia e Interior opta por dirigir una notificación a cada persona en la que se contiene el texto de sendas órdenes de 26 y 27 de Diciembre de 2013. El órgano competente se ajusta a la acumulación de procedimientos con el siguiente tenor previsto en la Ley 30/1992.
«El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión».
Desde luego, si se trata de notificación, ésta ha de ser por regla general y como se deduce de este procedimiento que se analiza, de modo individual (como prescribe el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26/11 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) «a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente». Además, en cuanto al lugar se precisa en el artículo 59.2 que «los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud».
Pero hemos de señalar que esa acumulación de procedimientos no significa obligatoriamente que se notifique individualmente a todos el contenido de la resolución junto a los datos de nombre y apellidos de todos los afectados, como en este caso se produce.
Parece evidente que la Consejería acordó practicar sobre un mismo cuerpo textual, el contenido idéntico de las Órdenes de 26 y 27 de Diciembre, de tal forma que cada beneficiario de la ayuda recibía en la dirección ofrecida la comunicación de su condición declarada de persona beneficiaria y de la cuantía de indemnización otorgada. Sin embargo añadía en los Anexos datos de todas y cada una de las demás personas afectadas en la estimación de sus solicitudes.
La acumulación, por tanto, ha implicado de manera excesiva la extensión del conocimiento de otros datos que, además de ociosos para la propia persona destinataria, implican una revelación de datos de carácter personal de los demás destinatarios.
Aunque adelantamos en este punto la valoración que ofrecemos más adelante, se podría haber realizado una notificación individualizada sin Anexo o bien notificaciones individualizadas con Anexo anonimizadas para cada interesado, en las que sólo figuren los datos propios de cada interesado.
Tercera.- Contenidos de la Orden de 26 de Diciembre de 2013 y Orden de 27 de Diciembre de 2013 por las que se establecen las personas beneficiarias y las cuantías de las indemnizaciones. Omisión de elementos esenciales de notificación sobre cálculo y comprobación.
Como hemos indicado antes, la respuesta de la Consejería de Justicia e Interior a las solicitudes cursadas para obtener esta indemnización por daños físicos y psíquicos y por situación de dependencia se articula a través de la Orden de 26 de Diciembre de 2013 y Orden de 27 de Diciembre de 2013.
Ya hemos visto que estas órdenes contienen únicamente las solicitudes finalmente estimadas que se notifican a las personas que se han declarado como beneficiarias de una manera agrupada a través de una comunicación común dirigida a cada persona transmitiendo el mismo relato.
Pues bien, también el contenido de estas órdenes merece un análisis. Como hemos podido conocer, en la primera Orden, de 26 de Diciembre de 2013, se realiza el reconocimiento formal del solicitante como «persona beneficiaria de las indemnizaciones por daños físicos o psíquicos y por situación de dependencia». En concreto, así se define en su Antecedente de Hecho Segundo cuando señala que “Por la Dirección General competente en materia de asistencia a víctimas han sido instruidos los respectivos procedimientos y consta en los mismo la documentación acreditativa de los requisitos para ostentar la condición de persona beneficiaria”.
Más adelante se incluye como Anexo la relación de personas identificadas con Nombre, Apellidos y DNI que merecen según la Orden tal reconocimiento como «persona beneficiaria».
En la segunda Orden, de 27 de Diciembre de 2013, se establecen las cuantías para el año 2013 para las personas beneficiarias que han merecido tal reconocimiento previo. En concreto en su Fundamente de Derecho Segundo se señala:
“El artículo 7 de la Orden de 31 de octubre de 2013 recoge que la determinación de la cuantía por daños físicos y psíquicos se concederán mediante resoluciones anuales sucesivas y expresamente condicionadas a las disponibilidades presupuestarias establecidas en las leyes anuales de presupuestos, la indemnización hasta completar la cuantía equivalente al treinta por ciento de la concedida por la Administración General del Estado y con los límites establecidos en la Ley 29/2011, de 22 de Septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.
Por otra parte, el artículo 9.1 establece las indemnizaciones por situación de dependencia consecuencia de actos terroristas se determinarán en función del grado y nivel. Consistiendo en un incremento de las cantidades concedidas por la Comunidad autónoma en concepto de indemnización por daños físicos o psíquicos”.
El texto de este Fundamento de Derecho Segundo alude a las disposiciones normativas aplicables para el cálculo de las indemnizaciones y a posibles límites o cuantías que operan como factores de cálculo para obtener las cantidades finales. En concreto se alude a:
- Disponibilidades presupuestarias.
- Cuantía fijada por la AGE (Ley 29/2011).
- Grado y nivel de dependencia reconocida.
- Fijación de un importe máximo de percepción individual.
Estos elementos van a influir, sin duda, en el resultado final de la cuantía que, en cada caso, se asigne a las personas beneficiarias.
Obviamente, partimos de la correspondiente dotación presupuestaria recogida como autorización máxima de gasto en el respectivo presupuesto anual de la Comunidad Autónoma¡, aprobado por Ley. Se alude también a las cuantías que la Administración General del Estado (AGE) hubiera concedido a cada persona, según fija la Ley 29/2011 de 22 de Septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo. Según dicha cuantía, el porcentaje asignado de un 30% variará para cada supuesto tramitado. Del mismo modo, los incrementos del 30, 20 y 10 % en las ayudas de dependencia se definen a partir del grado concedido (III, II y I) así como de los niveles asignados (1 y 2).
Por último, se alude a la facultad del titular de la Consejería competente para establecer un importe máximo de percepción individual por cada ejercicio, dependiendo de número de resoluciones de reconocimiento de personas beneficiarias.
Es decir, se cita un compendio de elementos que, como adelantamos, van a influir en los cálculos de las cuantías indemnizatorias asignadas en cada expediente tramitado. Pues bien, ninguno de estos valores se contienen en la comunicación que se ofrece a cada solicitante. Y, ciertamente, en los cálculos y estudios que se hayan realizado en cada tramitación se habrán abordado una serie de cuantías y porcentajes diversos en función de cada circunstancia reconocida. Pero no se especifica en cada caso.
Es manifiesto que en la Orden de 27 de Diciembre de 2013, en los términos en que es notificada, no alcanza más que a señalar Nombre, Apellidos, DNI y una cuantía final. No aparece fórmula alguna o criterio de cálculo que pudiera permitir una revisión o cotejo por parte de cada persona beneficiaria. Tampoco se mencionan las cuantías base tomadas para aplicar un determinado porcentaje o la declaración del grado y nivel de dependencia que se ha tomado como criterio para determinar cada indemnización. Es evidente que estos cálculos y magnitudes se toman en base a los datos aportados en cada solicitud a partir de las manifestaciones acreditadas por cada peticionario pero su estimación y aceptación para el cálculo o la posible discrepancia o rechazo por parte del órgano gestor a la hora de calcular las ayudas no quedan señalados en la resolución que se comunica.
Desde luego, resulta una consecuencia añadida de la opción colectiva de practicar esta notificación agrupada que ya ha sido comentada, en un sentido crítico, en el apartado anterior de este escrito. Y, en este particular aspecto que ahora analizamos, creemos no errar al afirmar que la persona beneficiaria desconoce la relación de cantidades, operaciones y conceptos que se han aplicado hasta alcanzar una determinada cuantía
De hecho, y como consecuencia, de nuevo, de la modalidad colectiva de notificación empleada, aparece la relación perfectamente identificada de 113 personas beneficiarias de una serie de cantidades variables. Y así los cálculos aplicados ofrecen como resultado las siguientes cifras según la cuantía de la ayuda en euros:
A) 321,17 (una ayuda)
B) 370,92 (una ayuda)
C) 654,93 (una ayuda)
D) 826,80 (una ayuda)
E) 904,31 (una ayuda)
F) 955,09 (dos ayudas)
G) 1,093,42 (una ayuda)
H) 1,163,31 (una ayuda)
I) 1,853,26 (una ayuda)
J) 2,134,70 (una ayuda)
K) 2,141,11 (una ayuda)
L) 2,181,01 (97 ayudas)
M) 4,362,02 (3 ayudas)
Nos preguntamos, al igual que los interesados, cómo discernir el motivo aritmético o conceptual por el que una persona merece una ayuda de 955,09 euros y otra percibe 2.134,70 ó bien 2.141.11 euros. Son las cuantías que aparecen asignadas particularizadamente y que despiertan una comparación inevitable que no se puede salvar a falta de una explicación clarificadora ofrecida a cada persona beneficiaria.
Estas operaciones, además, no pueden entenderse como un elemento accesorio, sino que, antes al contrario, constituyen una parte esencial de la resolución producida tras el análisis y tramitación de cada expediente. Y, por ello, igualmente consideramos que debería formar parte de los contenidos imprescindibles de la resolución que debería comunicar el órgano tramitador, en los términos aludidos en el artículo 58.1 de la Ley 30/1992 LRJAEPAC.
Añadimos un ultimo argumento a la hora de ofrecer a las partes interesadas una relación detallada y concreta del proceso de cálculo de su ayuda y es el factor temporal del ejercicio en el que se tramita y concede la indemnización, ya que conforme hemos visto que señala la normativa, estas cuantías van a depender de valores que se actualizan cada año (disponibilidad presupuestaria, solicitudes presentadas) o que son susceptibles de actualizarse por modificaciones previsibles de los conceptos empleados (grados y niveles de dependencia).
Por lo expuesto en este apartado, creemos que los contenidos de las Órdenes de 26 y de 27 de Diciembre de 2013 no ofrecen los supuestos y argumentos que permiten una completa comprensión de las cuantías de las ayudas concedidas, omitiendo aspectos que resultan esenciales para las garantías procedimentales de la persona destinataria. Y, de nuevo, entendemos que refuerzan en criterio de realizar a cada persona solicitante su resolución particularizada y detallada.
Cuarta.- Publicación de datos de carácter personal entre los contenidos de la resolución colectiva. Infracción del deber de secreto por parte de la Consejería.
Como hemos analizado, la resolución contenida en las Órdenes de 26 y 27 de Diciembre de 2013 presenta sendos objetivos; el primero consiste en la declaración formal del destinatario como persona beneficiaria de las indemnizaciones tramitadas; y, a su vez, implica la determinación de las cuantías de las indemnizaciones aprobadas.
Ambos contenidos esenciales se desenvuelven en sendos anexos que se incorporan al texto común que se describe en las órdenes. En el primer anexo de declaración de beneficiarios se ofrecen los datos relativos a Apellidos, Nombres y Documentos Nacional de Identidad (DNI); en el segundo anexo se contienen los datos de Apellidos, Nombre y DNI, junto a la cuantía de las indemnizaciones acordadas para cada persona.
Y, como explicamos, cada uno de estos anexos se contiene en los textos que han sido remitidos a todas y cada una de las personas reconocidas como beneficiarias, de forma que toda persona destinataria de la ayuda puede discernir con la inclusión de su identidad la aceptación de la ayuda solicitada, así como de la cuantía que se le asigna. Obviamente, y del mismo modo, el texto que notifica y especifica su particular y exclusiva solicitud, contiene la mención del resto de personas beneficiadas con la identificación de los datos que hemos descrito antes: apellidos, nombre, DNI y las cuantías asignadas.
Cada persona (sólo las que ven estimadas su solicitud) comprueba los términos de su resolución favorable. Pero también las de 112 personas más, con los mismos tipos de datos personales.
Hablamos de datos que ostentan la naturaleza de datos de carácter personal y sometidos a un especial régimen de protección y tratamiento por la sensibilidad de su contenido y, por tanto, merecedores de un singular sistema de protección.
Por tanto, nos encontramos en el supuesto de que, con motivo de la convocatoria de este tipo de ayudas, se trasladan al organismo competente (Consejería de Justicia e Interior) una serie de datos incluidos en los formularios y documentos de solicitud que son registrados e incluidos en un sistema ordenado de datos con contenidos especialmente sensibles a la luz de su implicación en el ámbito de la intimidad y de la personalidad de los sujetos titulares.
Se trata, pues, de supuesto afectado por el ámbito regulador de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). Según lo previsto en la letra a) del articulo 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre, de protección de Datos de carácter Personal, por “dato de carácter personal” hay que entender toda información concerniente a personas físicas identificadas o identificables. Tal definición ha sido completada por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre, de protección de datos de carácter personal, cuando en la letra f) del articulo 5 dispone que se entenderá por dato de carácter personal cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables.
A partir de la naturaleza de estos datos y de su sistema de registro y ordenación a cargo de la entidad pública receptora de los mismos, la propia LOPD determina la garantías exigibles en su manejo, tratamiento, divulgación y transmisión. Así, el artículo 10 LOPD señala que «el responsable del fichero y quienes intervengan en cualquier fase del tratamiento de los datos de carácter personal están obligados al secreto profesional respecto de los mismos y al deber de guardarlos, obligaciones que subsistirán después de finalizar sus relaciones con el titular del fichero y, en su caso, con el responsable del mismo».
Efectivamente, este deber de sigilo ha sido analizado por la jurisprudencia Así el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha declarado en su Sentencia n. 361, de 19/07/2001: “El deber de guardar secreto del artículo 10 queda definido por el carácter personal del dato integrado en el fichero, de cuyo secreto sólo tiene facultad de disposición el sujeto afectado, pues no en vano el derecho a la intimidad es un derecho individual y no colectivo. Por ello es igualmente ilícita la comunicación a cualquier tercero, con independencia de la relación que mantenga con él la persona a que se refiera la información (...)”.
En este mismo sentido, la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 18/01/2002, recoge en su Fundamento de Derecho Segundo, segundo y tercer párrafo: «El deber de secreto profesional que incumbe a los responsables de ficheros automatizados, recogido en el artículo 10 de la Ley Orgánica 15/1999, comporta que el responsable –en este caso, la entidad bancaria recurrente- de los datos almacenados – en este caso, los asociados a la denunciante- no puede revelar ni dar a conocer su contenido teniendo el “deber de guardarlos, obligaciones que subsistirán aún después de finalizar sus relaciones con el titular del fichero automatizado o, en su caso, con el responsable del mismo” (artículo 10 citado). Este deber es una exigencia elemental y anterior al propio reconocimiento del derecho fundamental a la libertad informática a que se refiere la STC 292/2000, y por lo que ahora interesa, comporta que los datos tratados automatizadamente, como el teléfono de contacto, no pueden ser conocidos por ninguna persona o entidad, pues en eso consiste precisamente el secreto».
Este deber de sigilo resulta esencial en las sociedades actuales cada vez más complejas, en las que los avances de la técnica sitúan a la persona en zonas de riesgo para la protección de derechos fundamentales, como la intimidad o el derecho a la protección de los datos que recoge el artículo 18.4 de la Constitución Española. En efecto, este precepto en palabras del Tribunal Constitucional en su Sentencia 292/2000, de 30/11, contiene un “... instituto de garantía de los derechos a la intimidad y al honor y del pleno disfrute de los derechos de los ciudadanos que, además, es en sí mismo un derecho o libertad fundamental, el derecho a la libertad frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos”. Este derecho fundamental a la protección de los datos persigue garantizar a esa persona un poder de control sobre sus datos personales, sobre su uso y destino ”que impida que se produzcan situaciones atentatorias con la dignidad de la persona“, es decir, el poder de resguardar su vida privada de una publicidad no querida.
El deber de secreto profesional que incumbe a los responsables de los ficheros y a quienes intervienen en cualquier fase del tratamiento, recogido en el artículo 10 de la LOPD, comporta que el responsable de los datos almacenados o tratados no pueda revelar ni dar a conocer su contenido teniendo el «deber de guardarlos, obligaciones que subsistirán aún después de finalizar sus relaciones con el titular del fichero o, en su caso, con el responsable del mismo».
Este deber es una exigencia elemental y anterior al propio reconocimiento del derecho fundamental a la protección de datos a que se refiere la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 292/2000, y por lo que ahora interesa, comporta que los datos personales no pueden ser conocidos por ninguna persona o entidad ajena fuera de los casos autorizados por la Ley, pues en eso consiste precisamente el secreto.
Por tanto, a la vista de los pronunciamientos judiciales citados antes, hemos de entender que la Consejería de Justicia e Interior se situaba en los supuestos previstos en el artículo 10 LOPD y que, a la vista del tratamiento y publicación dado, no atendió las garantías legales exigibles en dicho precepto.
Precisamente, al hilo de este proceder, la Agencia Española de Protección de Datos se posiciona en la Resolución R/01985/2013 (Procedimiento nº AP/00008/2013) tramitado a partir de un supuesto en el que se practica notificación de un recurso administrativo, incorporando un anexo en el que figuran los nombres y apellidos de los recurrentes.
El caso resulta ilustrativo, a los efectos que analizamos, ya que se refiere al hecho de haber comunicado en cada notificación la relación de todas las personas que interponían y ratificaban un determinado recurso.
Y así, el resolución citada de la Agencia Española de Protección de Datos manifiesta que “La Consejería por medio de dicho acto de notificación, participa en el tratamiento de unos datos que obran en poder de sus ficheros, y lo exterioriza dando cuenta de dichos datos a todos los recurrentes para conseguir notificar una resolución. Dicha finalidad podría haber sido conseguida, produciendo los efectos de la notificación, sin aludir directamente a todos y cada uno de los recurrentes, acreditándose la infracción del deber de secreto y a no revelar sus datos a otros, aunque participen de su condición de recurrentes y dentro del procedimiento acumulado, no se deriva la notificación individualizada con los datos de todos”.
El caso aludido de divulgación de datos no alcanzaba a los contenidos que se mencionan en las Órdenes de 26 y 27 de Diciembre de 2013 con la relación añadida de identificación de los DNI y las cuantías fijadas de las ayudas en cuanto víctimas de terrorismo. Insistimos, de nuevo, en la delicada materia que se aborda en esta tramitación de ayudas que exige sin duda —más allá del sistema de garantías que estamos citando— una especial atención y delicadeza en su tratamiento.
La propia Ley 30/92 recoge un supuesto perfectamente predicable al caso cuando dispone en su artículo 61:
«Indicación de notificaciones y publicaciones. Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario Oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento».
De ahí que, coherentemente, la Resolución de AEPD concluye que “se podría haber hecho una notificación individualizada sin ANEXO, o bien notificaciones individualizadas con ANEXO anonimizadas para cada interesado, en las que el ANEXO solo f¡gurasen sus datos”.
El resultado final que resolvió la Agencia Española de Protección de Datos fue declarar que la Administración afectada ha infringido lo dispuesto en el artículo 10 LOPD. Y análogo pronunciamiento debe deducirse del proceder de la Consejería de Justicia e Interior
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Quinta.- Riesgo de posible afección a los derechos de personas menores en la divulgación de sus datos de carácter personal.
Hemos de anticipar de inmediato que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz (también Defensor del Menor) no tiene constancia formal, en base a las informaciones aportadas en el expediente, de que nos encontremos con personas menores de edad entre las beneficiarias de las indemnizaciones analizadas.
Pero sí hemos apuntado esa posibilidad por razón de las dudas sobre la edad de algunas identidades que aparecen en los Anexos de la Orden de 26 de Diciembre y Orden de 27 de Diciembre de 2013.
Las indicaciones que se expresan a continuación se hacen depender, por tanto, de que nos encontremos ante un supuesto en el que se hubieran dado a conocer identidades de menores de edad entre los relacionados en los Anexos de dichas Órdenes.
Con todo, en nuestra condición de Institución garante de los derechos y libertades de la infancia y adolescencia, es la posible vulneración del derecho a la intimidad de las personas menores la cuestión que más preocupa a esta Defensoría en el caso de que aparezcan identificadas con nombre, apellidos, y DNI en las Órdenes citadas y que han sido comunicadas al colectivo de personas que han sido igualmente declaradas como beneficiarias.
Nuestro ordenamiento jurídico cuenta, para la protección de los derechos de las personas menores de edad, con un amplio abanico de disposiciones que consagran, desde los más elevados y solemnes textos, el compromiso de los poderes públicos en su respeto y efectividad, y ello sobre la base de que es necesario una especial tutela para permitir el desarrollo de su personalidad y para que puedan ejercer con plenitud sus derechos en el futuro. La necesidad de velar por el desarrollo integral de las personas menores de edad, como sujetos en tránsito hacia la plena madurez, constituye, en definitiva, la razón que justifica que el ordenamiento le otorgue una protección de especial intensidad. Así las cosas, el interés superior de la persona menor debe ser el principio inspirador de todas las actuaciones con ella relacionadas, debiendo prevalecer sobre cualquier otro interés legitimo que pueda concurrir.
Es por ello que los derechos al honor, a la intimidad, o a la propia imagen de niños y niñas gozan de una especial protección según contemplan las normas internacionales y nacionales. No podemos dejar pasar por alto que cuando se produce un ataque a alguno de los derechos mencionados y el sujeto pasivo es una persona menor, no sólo se lesiona el honor, la intimidad o la propia imagen, sino que estas acciones pueden perturbar su correcto desarrollo físico, mental y moral y, a la postre, interferir en su derecho al libre desarrollo de la personalidad.
En el ámbito internacional, este reconocimiento de una protección especifica a los derechos de la infancia y adolescencia se asume en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989, ratificada por el Estado Español en Noviembre de 1990. En este instrumento se reconoce la primacía del interés superior de la persona menor y se prohíben las intromisiones en su intimidad al declarar que ningún niño o niña será objeto de ingerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni ataques ilegales a su honra y a su reputación.
También la Carta Europea de los Derechos del Niño (Resolución del Parlamento Europeo A3-0172/92 de 8 de Julio de 1992) declara que niño y niña tienen derecho a no ser objeto por parte de un tercero de intromisiones injustificadas en su vida privada, en la de su familia, ni a sufrir atentados ilegales contra su honor.
Por su parte, nuestra Constitución, en el Capitulo III del Titulo I, bajo la denominación genérica de "Principios rectores de la política social y económica", incluye como primer articulo el 39, relativo a la protección de la familia. En los cuatro párrafos de este precepto encontramos incluidos, por una parte, la encomienda a los poderes públicos de "protección social, económica y jurídica de la familia", a continuación idéntico mandato respecto de los hijos: al disponer que los poderes públicos aseguraran la protección integral de los hijos junto con derechos esenciales como el de igualdad de los hijos ante la Ley; así como deberes, los de los padres respecto a los hijos; y por último, una cláusula de cierre por la cual se garantiza a niños y niñas la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos, entre ellos la citada Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.
Los derechos de las personas menores de edad se contemplan a lo largo de todo el texto constitucional, ya que, como ciudadanos y ciudadanas, se les hacen extensibles los derechos fundamentales reconocidos para la ciudadanía, con independencia de su edad, destacándose además algunos artículos que hacen referencia a situaciones relacionadas con la protección a la infancia, como son el artículo 20, en relación a la limitación de la libertad de expresión para proteger a la infancia, y el artículo 27 que establece el derecho a la educación.
El desarrollo de estas previsiones constitucionales en materia de protección de menores se materializó en la Ley 21/1987, de 11 de Noviembre, la llamada "Ley de Adopción", que regula distintas formas de protección de menores, así como los procedimientos y requisitos para su aplicación. En esa Ley destaca la primacía que se otorga al interés del menor frente a cualquier otro interés legitimo en la adopción de medidas protectoras, así como las facultades que se otorgan a los organismos del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, a las que, con arreglo a las leyes, corresponda en el territorio respectivo la protección de menores en la aplicación y constitución de los distintos instrumentos de protección.
A estas disposiciones legales se añade la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de Enero, de Protección Jurídica del Menor, la cual, además de incidir de forma especifica en algunos de los derechos de la infancia reconocidos en las normas internacionales, como el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen (articulo 4), contiene una auténtica cláusula general para la defensa de la intimidad en el ámbito de protección de menores al establecer que las autoridades y las personas que por su profesión o función conozcan el caso actuarán con la debida reserva. En las actuaciones se evitará toda interferencia innecesaria en la vida del menor.
La especial sensibilidad que los poderes públicos están obligados a observar en la protección de los derechos de las personas menores ha llevado a la mayoría de los legisladores autonómicos a promulgar sus propias normas generadoras de obligaciones para las respectivas Administraciones autonómicas. En el ámbito de Andalucía, el hito legislativo en esta materia lo constituye la Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y Atención al Menor, que ha marcado un acontecimiento sustancial en las nuevas políticas en materia de protección de menores que la Junta de Andalucía se compromete a establecer con la sociedad y con la infancia andaluza. En este sentido, el articulo 6 de la Ley mencionada dispone que la Administración de la Junta de Andalucía protegerá el honor, la intimidad y la propia imagen de los menores frente a intromisiones ilegitimas y, en particular, las que pudieran producirse a través de los medios de comunicación social y sistemas informáticos de uso general o cualesquiera otros derivados de la aplicación de las nuevas tecnologías, así como todas aquellas que se determinen reglamentariamente.
Por su parte, la Jurisprudencia ha asumido el criterio rector de que si bien todas las personas tienen derecho a ser respetadas en el ámbito de su honor, intimidad y propia imagen, las personas menores lo tienen de una manera especial y cualificada, precisamente por la nota de desvalimiento que les define y por tratarse de seres en proceso de formación, más vulnerables, consiguientemente, ante los ataques a sus derechos.
En este sentido, es importante traer a colación la Sentencia del Tribunal Constitucional n° 134/1999, de 15 de Julio, que señala que el derecho a la intimidad es una garantía al derecho al secreto, a ser desconocido, a que los demás no sepan que somos o lo que hacemos, vedando que terceros, sean particulares o poderes públicos, decidan cuales sean los lindes de nuestra vida privada pudiendo cada persona reservarse un espacio resguardado de la curiosidad ajena, sea cual sea el contenido de ese espacio. El derecho a la intimidad garantiza al individuo un poder jurídico sobre la información relativa a su persona o a su familia, pudiendo imponer a terceros su voluntad de no dar a conocer dicha información o prohibiendo su difusión no consentida lo que ha de encontrar sus límites en los restantes derechos fundamentales y bienes jurídicos constitucionalmente protegidos.
Este pronunciamiento judicial extienden el derecho a la intimidad de las personas menores también a manifestaciones del ámbito familiar que les afecten aunque no se refieran de modo especifico a ellas. así, el Tribunal declara que el derecho a la intimidad se extiende también a determinados aspectos de otras personas con las que guarde una personal y estrecha vinculación familiar, aspectos que, por esa relación o vinculo familiar, inciden en la propia esfera de las personalidad del individuo de los que los derechos del artículo 18 de la Constitución protegen.
Pero con todo, y sin entrar a valorar la naturaleza de parte de los datos que contiene la divulgación de las Órdenes objetos de análisis, lo que no cabe lugar a dudas es la especial sensibilidad del tema que nos ocupa y su trascendencia social
Precisamente la trascendencia social del asunto justifica por si sola el hecho de que la Administración haya debido poner una especial atención, diligencia y celo en este asunto, extremando el tratamiento de las identidades de menores de edad que resultan beneficiados tras la gravedad de los acontecimientos producidos contra la vida de sus padres o familiares.
En este sentido es necesario insistir en que, conforme a las normas internacionales y nacionales ya señaladas en el presente escrito y que han sido convenientemente analizadas, el interés superior de las personas menores afectadas por el asunto sometido a consideración debe prevalecer sobre cualquier otro interés legitimo, incluido la práctica de las notificaciones en el procedimiento administrativo iniciado por padres, madres, y representantes legales respecto de la solicitud de ayudas por víctimas de terrorismo.
Por todo lo señalado, debemos recordar que la divulgación de los contenidos recogidos en las Órdenes aludidas donde se contienen los datos de carácter personal (nombre, apellidos, DNI) de determinadas personas menores de edad supondría una vulneración del derecho a su intimidad contraria a la especial protección de que deben ser objeto este colectivo y que resultan especialmente obligados los poderes públicos.
Concluimos este apartado reiterando que se ha reflejado con un carácter condicional ante la falta de constancia formal de que en la relación de los Anexos de la órdenes se contengan datos referidos a personas menores.
Sexta.- Desempeño del Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía y potenciación de las vías de participación.
A la vista de la información ofrecida sobre las sesiones y trabajos de este órgano de coordinación, hemos de valorar positivamente la oportunidad de su creación y constitución ya que supone una herramienta que formalmente permite el intercambio de información y coordinación entre las Consejerías y departamentos del Junta de Andalucía en relación con las medidas que se determinan en las previsiones de la Ley 10/2010.
Sin duda la amplitud de materias que se abordan en este disposición legal y los aspectos competenciales que implica aconsejan la disposición de un órgano como el Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía. Y, en orden al relato de los trabajos concretos que se han realizado, observamos la manifestación de que en la sesión de 19 de Diciembre de 2012 “se expuso el esfuerzo compartido ente toda las Consejerías implicadas para la ejecución de las distintas medidas al as que se refiere la Ley 10/2010”.
Creemos que la exposición de ese esfuerzo compartido podría concretarse de una manera más textual e informativa para conocer detenidamente las aportaciones concretas de cada Consejería en relación con la extensa y variada serie de medidas de apoyo a la víctimas que se establecen en la Ley 10/2010. Medidas que son de tipo sanitario, asistencial, de vivienda, educativas, de empleo público, acciones de reconocimiento, medidas fiscales, del ámbito de la dependencia, de carácter judicial, etc.
Ciertamente, la Consejería de Justicia e Interior ha ofrecido un relato de sus particulares ámbitos de responsabilidad, centrados en la regulación y puesta en marcha de las ayudas previstas en la Orden de 31 de Octubre de 2013. Pero del mismo modo, o al menos con un esfuerzo análogo descriptivo, sería muy interesante disponer de herramientas de información y divulgación de las acciones concretas que se han acometido desde cada Consejería según las medidas de ayuda que se regulan en la Ley 10/2010 y que incumben al ámbito de sus respectivas competencias. Sin duda resultará de especial interés poder conocer con detalle las particulares actuaciones que desde cada responsabilidad competencial se han llevado a cabo para sumar en su conjunto ―y bajo la coordinación de esa Consejería― las respuestas ofrecidas a favor del colectivo.
Ese impulso a la hora de solicitar y ordenar el compendio de esfuerzos multilaterales desplegados sería además una fuente rica en información a la hora de situar el propio Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía como la adecuada instancia de recopilación de actuaciones, ordenación de estas medidas de ayuda y, evidentemente, de evaluador de los resultados alcanzados.
Y, del mismo modo, planteamos la oportunidad de enriquecer la composición del Consejo con la participación de representantes de asociaciones y entidades de víctimas de terrorismo que, creemos, añadirían a las funciones de este órgano un elemento de idoneidad por la identidad con los objetivos y alcance que se recogen en el Ley 10/2010. Sin perjuicio del carácter de órgano de coordinación propia de las instancias administrativas con responsabilidades en estas políticas de atención a las víctimas, no es menos cierto que la presencia añadida de tales representantes perfeccionaría un escenario de presencia y participación.
En particular, nos referimos al actual momento de preparación del Reglamento del Consejo y la constitución de un grupo de trabajo técnico para avanzar en la elaboración de dicho texto.
Queremos también significar que el ejercicio de presencia participativa a las citadas asociaciones no sólo estaría justificado por la aplicación del artículo 45 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. sino también por las previsiones del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, en lo sucesivo EAA), cuyo artículo 10.1 indica, entre otras cuestiones, que la Comunidad Autónoma de Andalucía fomentará la calidad de la democracia y ejercitará sus poderes facilitando la participación de todos los andaluces, de forma individual o asociada, en la vida política, económica, cultural y social, adoptando, a tales efectos, «todas las medidas de acción positiva que resulten necesarias»; o en su artículo 31, que recuerda «el derecho de todos ante las Administraciones Públicas (...) a participar plenamente en las decisiones que les afecten»; o en su artículo 133.1, que establece que la Administración de la Junta de Andalucía actúa de acuerdo con, entre otros principios, el de proximidad a los ciudadanos.
Sin perjuicio de todos estos argumentos, no queremos dejar de decir en estos momentos que, en definitiva, en tiempos de transparencia como los que nos brinda el presente, en los que se preconiza una ciudadanía activa, con unos poderes públicos y una Administración que fomenten la participación ciudadana, bien de forma individual, bien asociada, debe hacerse una interpretación amplia y no restrictiva de los trámites de audiencia en la elaboración de normas, siempre con la finalidad de garantizar el acierto de la disposición.
Una medida que, además de aportar si cabe un factor de inmediatez en las demandas y criterios forjados desde el colectivo destinatario de estas políticas, redundaría en un reforzamiento de legitimidad de las acciones del Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía y de su desempeño.
A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a esa Consejería de Justicia e Interior las siguientes
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO DEL DEBER LEGAL de los siguientes preceptos:
A) Del articulo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, que determina la notificación individual y comprensiva de los contenidos de la resolución dictada por el órgano, así como del artículo 61 de la misma Ley, que posibilita al órgano competente, si aprecia que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, a limitarse a publicaren el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, sin necesidad de facilitar los datos identificativos de las personas interesadas.
B) Del deber de secreto regulado a través del articulo 10 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre, de protección de datos de Carácter Personal, a fin de que se eviten la divulgación de datos de carácter personal en los contenidos de los anexos de las órdenes de reconocimiento de beneficiarios y de cuantías.
C) Para el supuesto en que se encuentren afectadas personas menores de edad, de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989, de la Carta Europea de los Derechos del Niño, del articulo 39 de la Constitución española, de la Ley 21/1987, de 11 de Noviembre, de Adopción, de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de Enero, de Protección Jurídica del Menor, y de la Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y Atención al Menor de Andalucía que contemplan una especial protección de los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen de las personas menores de edad y que proclaman el principio de supremacía del interés superior de la persona menor de edad sobre cualquier otro interés legitimo.
RECOMENDACIÓN 1 para que se dicten las instrucciones oportunas y se adopten las medidas necesarias para que los expedientes que se tramiten merezcan la notificación expresa a cada persona interesada de forma individualizada, descriptiva y motivada de cada resolución dictada por el órgano competente en relación con la solicitud de las ayudas, a fin de que se comunique en tiempo y forma el sentido de la resolución, estimativa o no, sus métodos de cálculo y los contenidos que garanticen los derechos de las personas interesadas en cada expediente.
RECOMENDACIÓN 2 para que las notificaciones que se produzcan para la transmisión de las resoluciones dictadas eviten la divulgación de los datos de carácter personal de otros sujetos solicitantes.
SUGERENCIA 1 a fin de que se intensifiquen los trabajos del Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía en beneficio de los objetivos que establece su regulación y, en particular, promueva con mayor celeridad las normas internas de su regulación a través de la definitiva elaboración y aprobación de su Reglamento.
SUGERENCIA 2 en orden a una posible modificación normativa a fin de que se disponga entre los miembros del Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía la presencia de representantes de entidades y asociaciones de apoyo a las víctimas que podrían reforzar con sus aportaciones los trabajos del Consejo y el mejor desempeño de sus funciones.
SUGERENCIA 3 a fin de que por parte del Consejo de Ayuda a las Víctimas de Terrorismo en Andalucía se realice un informe anual como balance periódico de su gestión, así como la elaboración de un documento o Memoria recopilatoria que ofrezca los resultados globales del conjunto de medidas descritas en el capítulo II. II, IV y V de la Ley 10/2010, bajo la competencia de diversas Consejerías y departamentos.
Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.
Igualmente, el artículo 29.2 de la Ley citada establece que el Defensor del Pueblo Andaluz podrá incluir el caso en el Informe Anual al Parlamento ante la falta de información de las razones que impiden adoptar las medidas expuestas por el Defensor o en aquellos supuestos en que el Defensor del Pueblo Andaluz considere que era posible una solución positiva y ésta no se hubiera conseguido.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
