Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja de oficio identificada con el número señalado en el encabezamiento. Los antecedentes sobre la cuestión debatida, así como las diferentes actuaciones en el curso de este expediente, nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
I. La Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tuvo conocimiento, por medio de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla nº 181 de fecha 7 de Agosto de 2017, del Anuncio por el que se aprobaba la Ordenanza reguladora de las tasas por visitas en el Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses.
Dicha Ordenanza viene a establecer en su artículo 4º el reconocimiento de exenciones y bonificaciones, indicando que «No se concederán otros beneficios fiscales que los expresamente determinados en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales, en la cuantía que por cada uno de ellos se concedan.», y seguidamente establece el artículo 5º una tarifa general de 4 euros/visitante, una tarifa reducida de 1 euro/visitante para entre otros los residentes en Sevilla o municipios de su provincia, y una tarifa de grupo de 2 euros/visitante.
II. Teniendo en cuenta lo anterior, y la existencia de distintos derechos en juego, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz entendió oportuno iniciar una actuación de oficio orientada a conocer con mayor detalle las circunstancias de dicha cuestión.
III. Evacuada la petición de informe por la Diputación Provincial de Sevilla, se indica lo siguiente en relación a los anteriores puntos:
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Con carácter previo, la Ordenanza Fiscal en cuestión es una norma con carácter reglamentario plenamente vigente, al haber sido aprobada por unanimidad del Pleno, haberse seguido con rigor los trámites normativos establecidos, sin objeción alguna tras su exposición pública, y sin que conste su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa tras su publicación.
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Respecto a las exenciones, se indica que no se recoge ninguna respecto al pago de las tasas, lo que no impide el establecimiento de diferentes tarifas.
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En relación a las tasas, se indica haberse respetado el “principio de equivalencia entre costes y rendimientos de las tasas”, estableciéndose “unas tarifas muy reducidas para garantizar el mantenimiento y desarrollo razonable del servicio que se presta al visitante, habiéndose tenido en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerla, lo que no excluye otros criterios conforme al carácter potestativo que se utiliza «podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica» (art. 24.4 LHL)”.
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Que “con el único objeto de acercar la cultura y la historia a los ciudadanos de Sevilla y su provincia, y como estimulo a una asistencia mas continuada se ha considerado, en ejercicio de la potestad reglamentaria, la idoneidad de aplicar una tarifa reducida de 1 euro, que no se estima contraria a derecho ni al principio de igualdad ni parece censurable de conformidad con los artículos 14 y 31.1 de la CE”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El derecho de acceso a la cultura y el deber de conservación como elemento imprescindible para la protección del patrimonio
La Constitución Española viene a establecer dentro del título de los derechos y deberes fundamentales, y como uno de los principios rectores de la política social y económica el derecho de acceso a la cultura de los ciudadanos, estableciendo que «Los poderes públicos promoverán y tutelaran el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho» (art. 44.1 CE.).
Como derecho fundamental, el derecho a la cultura se establece en su artículo 20.1 de la siguiente forma:
«1. Se reconocen y protegen los derechos:
a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.
b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.
c) A la libertad de cátedra.
d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades».
Como se ve el concepto de cultura, ya de por sí enormemente amplio, no tiene el mismo valor ni el mismo ámbito en sus distintas apariciones en el texto constitucional. Así, encontramos, al menos, un triple tratamiento jurídico de la cultura, en sus acepciones de libertad de creación, de cátedra, de manifestación de las distintas formas con que aparecen los fenómenos culturales; de diversidad, como reconocimiento y coexistencia de culturas distintas; y como actividad promocional, dirigida a facilitar el acceso y disfrute de lo que es un derecho.
Por lo tanto, es el artículo 44.1 donde el concepto de cultura se comporta como un concepto integral de todas las demás nociones y contenidos presentes en la Constitución, y que supone una responsabilidad activa por parte de la administración que debe garantizar el acceso de todos a la misma, acceso que se producirá bien como creador de bienes culturales, bien como consumidor de dichos bienes culturales.
A este respecto, el propio Estatuto de Autonomía para Andalucía viene a garantizar este derecho en su artículo 33:
«Todas las personas tienen derecho, en condiciones de igualdad, al acceso a la cultura, al disfrute de los bienes patrimoniales, artísticos y paisajísticos de Andalucía, al desarrollo de sus capacidades creativas individuales y colectivas, así como el deber de respetar y preservar el patrimonio cultural andaluz.».
Asimismo, los ordinales 17º y 18º del artículo 37.1 prevén, como principios rectores de las políticas públicas, «el libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural»; y «la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural, histórico y artístico de Andalucía, especialmente del flamenco».
Y enlazando con la anterior referencia al acceso a la cultura como consumidor de bienes culturales, el artículo 27 establece que:
«Se garantiza a los consumidores y usuarios de los bienes y servicios el derecho a asociarse, así como a la información, formación y protección en los términos que establezca la ley. Asimismo, la ley regulará los mecanismos de participación y el catálogo de derechos del consumidor».
Sentados estos principios, y con el objetivo de la transmisión de nuestro legado, la Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía (Ley 14/2007, de 26 de Noviembre) pretende ordenar la conservación de dicho patrimonio mediante «la tutela, protección, conservación, salvaguarda ..., asegurando su conocimiento a través de su difusión» (art. 1), siendo «de aplicación a todos los bienes de la cultura, materiales e inmateriales, en cuanto se encuentren en Andalucía y revelen un interés artístico, histórico, arqueológico, etnológico, documental, bibliográfico, científico o industrial» (art. 2).
Inscrito el bien inmueble que nos ocupa en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz como Bien de Interés Cultura (BIC) (art. 7), le hace gozar de una singular protección y tutela (art. 8), quedando obligada el titular del bien a su conservación, mantenimiento y custodia, debiendo permitir su inspección, así como la visita pública gratuita al menos cuatro días al mes (art. 14).
Segunda.- De la capacidad de intervención de la administración en la actividad de los ciudadanos.
La Ley 7/1985, de 2 de Abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2).
Es la propia Constitución la que autoriza que «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2 CE). Y así, la Ley de Bases de Régimen Local regula en su artículo 106 lo siguiente:
«1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla.
2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas. ...»
A este respecto, y para la determinación de la cuota tributaria de las tasas de aplicación en el ámbito local, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o de la actividad de que se tratare, o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.
Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece: «Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».
Conforme a las consideraciones recogidas en la presente resolución, nada que objetar en el informe elaborado por la Diputación Provincial de Sevilla en relación a la tramitación en la aprobación de la Ordenanza Fiscal, la no aplicación de exenciones, al cálculo del importe de la tasa respetando el principio de equivalencia entre costes y rendimientos, el que quede garantizado el mantenimiento y desarrollo razonable del servicio prestado, que se haga posible el acceso de todos al patrimonio, o el establecimiento de visitas públicas gratuitas al estar catalogado el bien como BIC. Y es que esta Institución debe posicionarse, como no podía ser de otra forma, en el respeto a toda la normativa que sea de aplicación, velando por el cumplimiento de los derecho y obligaciones que se han de observar tanto por parte de la ciudadanía como de la administración.
Sin embargo, no podemos sino discrepar del criterio adoptado en cuando al objeto principal del presente expediente, que fue incoado con la intención de conocer la concreta aplicación de la tasa por las visitas al Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses, en la ciudad de Sevilla.
Debemos partir de la premisa de que nos encontramos ante una Ordenanza Fiscal que regula el establecimiento de las tarifas de una «tasa», y no de un precio público, ya que ese caso el criterio sería distinto. Ambos conceptos parten de un mismo hecho, la entrega de bienes o la prestación de servicios por un ente público a cambio de una cantidad de dinero, pero mientras en la tasa el sector público tiene el monopolio para su prestación, en el precio público, el bien o servicio puede ser prestado por el sector público y privado indistintamente. Además, dejamos apuntado el debatido régimen de ambas figuras de ingresos públicos que determinan en una compleja aplicación de variados criterios (entidad prestadora, voluntariedad del servicio, régimen de su aprobación, etc) que, ciertamente, no resultan pacíficos y cuyo desarrollo escapa del alcance de la presente queja.
Pero, en todo caso, nos encontramos ante la figura de «tasa» y, por lo tanto, «Para la determinación de la cuantía podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas» (art. 24.4. LHL).
A este respecto, el artículo 4 de la Ordenanza no regula sólo las exenciones sino también las bonificaciones, indicando que «No se concederán otros beneficios fiscales que los expresamente determinados en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales, en la cuantía que por cada uno de ellos se concedan», por lo tanto entendemos que el establecimiento de diferentes tarifas no vienen a suponer una exención pero si una bonificación al aplicar determinadas “tarifas reducidas”.
En defensa de tal criterio, se alude al establecimiento de unas tarifas muy reducidas para garantizar el mantenimiento y desarrollo razonable del servicio que se presta al visitante, habiéndose tenido en cuenta criterios conforme al carácter potestativo que se señala en la norma. Es decir, la norma permite estos tratamientos diferenciados en función del concepto genérico de «capacidad económica», acorde con la finalidad de establecer un criterio tarifario de valor económico que merezca, en su caso, un resultado de importes diferentes según los sujetos pasivos afectados.
Lo que no resulta acorde con dicho aspecto justificante de un trato tarifario distinto es la alusión que se recoge en la propia motivación de la Ordenanza Fiscal que aprueba la tasa, cuando indica en la parte final del informe, que “con el único objetivo de acercar la cultura y la historia a los ciudadanos de Sevilla y su provincia y como estimulo a una asistencia más continuada se ha considerado, en ejercicio de la potestad reglamentaria, la idoneidad de aplicar una tarifa reducida de 1 euro, que no se estima contraria a derecho ni al principio de igualdad ni parece censurable de conformidad con los arts. 14 y 31.1 de la CE.”.
Discrepamos del aludido argumento del carácter potestativo del art. 24.4 de la LHL («podrán tenerse en cuenta»), que justifica una tarifa reducida para así acercar la cultura y la historia a ciertos ciudadanos respecto a otros. Cuando se alude a ese carácter potestativo se refiere a razones de «capacidad económica», sin que la norma haga ninguna referencia a criterios diferentes, como el que es objeto de debate en el presente expediente, en cuanto al beneficio que supone el ser residente en Sevilla o en los municipios de su provincia, o la entrada en grupo entre 10 y 20 personas.
La Ordenanza, en todo, alude a razones de índole económico para aplicar supuestos que minoren los precios y la explicación ofrecida para beneficiar a residentes en la Ordenanza Fiscal no resuelve esa obligada motivación.
Insistimos que esta cuestión no ha dejado de ser objeto de controversias ante los Tribunales de Justicia. Motivo por el que traemos a colación la interpretación contenida en las resoluciones judiciales al respecto de la cuestión debatida y en las que, generalmente, se viene manteniendo y declarando la improcedencia de acudir a los anteriores criterios referidos para el establecimiento de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales.
Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante en la materia; baste aquí con señalar la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:
«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.
2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»
En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio y, por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial. El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.
Entre la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012.
Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que, en casos de establecimiento de tarifas diferenciadas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los artículos 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.
En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo, a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley, sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.
3.- Conclusión.
Por tanto, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dentro de la amplia esfera de competencias que gozan la Administraciones Públicas de potestades reglamentarias, tributarias y de auto-organización, la Diputación Provincial no puede establecer sobre los tributos locales bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.
La Ordenanza Fiscal aprobada sobre visitas al Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses en Sevilla, que carece de rango legal, regula una tasa junto a unos beneficios que deben ajustarse a criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerla.
La argumentación ofrecida para establecer tales beneficios en la Ordenanza resulta carente de justificación suficiente para explicar una diferencia de trato basada en rasgos residenciales que ya han sido censurados por la jurisprudencia y que no se fundamentan en criterios genéricos de capacidad económica.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Diputación Provincial de Sevilla la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.
SUGERENCIA de que se proceda a la adecuación de la Ordenanza Fiscal de Tasa por visitas en el Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses de Sevilla, en los términos indicados.
Ver cierre de actuación de oficio
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
