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Una vez analizados los informes recibidos, puestos los mismos en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución ha considerado necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución a la Secretaría General de Vivienda, haciéndola también extensiva a la Intervención General de la Junta de Andalucía, en las cuestiones, recomendaciones y sugerencias objeto de su competencia.
ANTECEDENTES
Los motivos que dieron lugar a su incoación se debieron a que como viene siendo habitual desde hace ya algunos años, se estaban comenzando a recibir quejas relativas al retraso que presidía la resolución de la Convocatoria para el ejercicio 2017 de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, para el alquiler de viviendas a personas en situación de vulnerabilidad o con ingresos limitados en la Comunidad Autónoma de Andalucía, efectuada por la Orden de 29 de junio de 2017, publicada en BOJA de 06/07/2017.
Como denominador común de las personas beneficiarias de estas ayudas, y afectadas por los retrasos en su tramitación, nos encontramos con familias que no pueden con sus propios medios acceder a una vivienda en el mercado libre, tampoco, pese a reunir los requisitos para poder acceder a una vivienda protegida, logran acceder a una de ellas con la urgencia que demanda su situación habitacional, dado que es por todos conocido, la insuficiencia del parque público de viviendas para satisfacer la demanda, ni siquiera a quienes se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad y emergencia habitacional.
Pues bien, las ayudas al alquiler, hemos de considerarlas como una alternativa habitacional, como una fórmula que permite, no sin gran dificultad, acceder a una vivienda y permanecer en ella.
Sin embargo, los retrasos excesivos en la tramitación, conclusión y materialización de estas ayudas, están distorsionando la finalidad para la que fueron creadas, y que ha sido apuntada anteriormente, antes al contrario, lejos de haber creado una expectativa de estabilidad habitacional para quien resultó beneficiario/a de esta ayuda.
La anómala situación en su tramitación ha provocando que muchas familias hayan tenido que verse envueltas en un procedimiento de desahucio con un resultado dramático, o en evitación de dicho procedimiento han abandonado o renunciado a su arrendamiento, volviendo a verse en el punto de partida esperando, desde los listados de demandantes de vivienda protegida inscritos en los Registros Municipales, a ver cuándo les llega la hora.
A la situación descrita, hemos de sumar, la insuficiencia del parque público de viviendas, así como la merma de recursos económicos, que caracteriza a las corporaciones locales, -cuya vinculación con la ciudadanía es aún mas directa-, viéndose reducidas de esta forma también, las ayudas de emergencia al alquiler que conceden los ayuntamientos con la finalidad de posibilitar el acceso y la permanencia en una vivienda, a aquellos sectores de población con escasos recursos económicos, en espera de que se les pueda adjudicar una vivienda protegida, a través de los cauces legales establecidos.
En el momento de apertura de la queja procedía traer a colación el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016, así como el Real Decreto 637/2016, de 9 de diciembre, por el que se prorrogaba el citado Plan, dando continuidad al mismo y garantizando con su aprobación la financiación de las ayudas del Estado en materia de vivienda, tal y como se recogía en su preámbulo.
En efecto, este instrumento definía en su Capítulo III el programa de ayuda al alquiler de vivienda, y establecía en su artículo 3 que corresponde a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, la tramitación y resolución de los procedimientos de concesión y pago de las ayudas del Plan, así como la gestión del abono de las subvenciones, una vez se haya reconocido el derecho de las personas beneficiarias a obtenerlas.
Dichas Comunidades podrán, además, establecer requisitos adicionales y criterios de preferencia en la selección de las personas solicitantes, siempre que no incrementen los límites de ingresos máximos para acceder a la subvención ni las cuantías máximas de la ayuda prevista en este programa.
En esta línea, la Orden de 29 de Junio de 2017, de la Consejería de Fomento y Vivienda, efectuó convocatoria para la concesión de ayudas al alquiler, de acuerdo con las bases reguladoras contenidas en la orden de 29 de junio de 2016, en régimen de concurrencia competitiva.
El plazo de presentación de solicitudes para la concesión de la ayuda sería de un mes a partir del día siguiente al que se publicase en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el extracto de la convocatoria, que medió desde el siete de julio al siete de agosto de 2017.
No obstante, hasta el momento de incoación de oficio de este expediente, más de un año después de haber finalizado el plazo de presentación de solicitudes, de la información que constaba a esta Institución en relación con el estado de tramitación de los expedientes de estas ayudas por provincias, no podía sino desprenderse también bastante disparidad en la tramitación entre unas provincias y otras.
Así, pudimos observar que se habían iniciado los trámites para la resolución de la convocatoria de ayudas que centra el interés de esta actuación, no obstante, no podíamos obviar que aún quedaba camino por recorrer, siendo especialmente alarmante la situación de las provincias de Málaga y Sevilla.
CONSIDERACIONES
Solicitado informes tanto a la Secretaría General de Vivienda, a la Intervención General de la Junta de Andalucía y a las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de las provincias de Málaga y Sevilla, de sus respuestas podemos extraer lo siguiente:
1.- El retraso en la concesión de estas ayudas para el alquiler de vivienda a personas en situación de especial vulnerabilidad, o con ingresos limitados, se debe a la complejidad del procedimiento de concurrencia competitiva, exigido por el Real Decreto 233/2013 por el que se aprueba el Plan Estatal de Vivienda, que obliga a tramitar de forma conjunta todas las solicitudes.
No obstante, a nuestro juicio, los órganos gestores de estas ayudas, las Delegaciones Territoriales, han tenido una desigual actuación en la tramitación de las mismas, que ha influido en los diferentes ritmos de tramitación en cada Provincia, deduciéndose una primera responsabilidad de los órganos gestores en la producción de las dilaciones en la tramitación ya que se aprecia más que un considerable exceso del plazo de análisis de las solicitudes y documentación aportadas por las personas solicitantes.
2.- Asimismo, en general, el excesivo retraso en la gestión de estas ayudas se debe a la falta de una estructura administrativa dimensionada al volumen de solicitudes que se han manejado, con las complicaciones que supone para un procedimiento de concurrencia competitiva no solamente por la falta de personal que tramita, sino asistencia informática, adecuación de los espacios, así como el elevado nivel de exigencia en el cumplimiento de requisitos que se impone, o lo que es lo mismo, se debe a la falta de personal y medios adecuados a la gestión.
A estos factores se unió de forma negativa el concurso de traslados que tuvo lugar en 2017, con los lógicos desplazamientos y nuevas incorporaciones de personal en las Delegaciones Territoriales.
3.- Otra motivación del retraso, según se nos dijo ajeno a la administración autonómica, estaba presidida por lo tardío de la firma del Convenio de colaboración con el Ministerio de Fomento para la ejecución de la prórroga, suscrito el 25 de julio de 2017, lo que provocó que la publicación de esta convocatoria se retrasase hasta finales del mes de junio.
4.- Se preveía que pudieran iniciarse los primeros pagos de esta ayuda, en la ultima semana de octubre de 2018, aunque en las provincias más atrasadas los pagos se producirán con algún retraso; no obstante, ello no se produjo hasta 8 meses después de la fecha en la que si se hubieran seguido el plazo legal de resolución esta convocatoria debería haber estado resuelta, en el mes de febrero de 2018, aunque dos provincias resolvieron finalmente más de un año después, Málaga en abril de 2019 y Sevilla en julio de 2019.
5.- La Secretaría General de Vivienda lamentaba profundamente el retraso generado en la resolución de esta convocatoria, máxime atendiendo a su marcado carácter social. No obstante también señalaba que se había realizado un enorme esfuerzo para que la demora producida se redujera al mínimo posible y para conseguir modificar el régimen de concesión de estas subvenciones pasando a ser de concurrencia no competitiva en la nueva convocatoria de 2018.
6.- Al parecer, la experiencia de las convocatorias anteriores ha puesto de manifiesto la dificultad que han tenido las personas interesadas en la cumplimentación de formularios y en facilitar a la administración competente los datos requeridos con la adecuada precisión.
7.- A pesar de las buenas intenciones manifestadas por la Secretaría General de Vivienda, lo cierto es que las Delegaciones Territoriales de las provincias de Málaga y Sevilla, a fecha de un año después a la de que el procedimiento legalmente debería haber estado ultimado (febrero de 2018) aún no habían publicado la Resolución Definitiva de esta convocatoria como sí habían hecho el resto de provincias andaluzas en las que ya se estaba procediendo al pago de las mismas.
8.- Respecto a las provincias de Málaga y Sevilla en las que el retraso había sido mayor, este se debió principalmente a problemas de fiscalización.
- En el caso de Málaga una vez culminada la revisión de expedientes por la Delegación Territorial, se presentaron en noviembre de 2018 en la correspondiente Intervención Provincial, si bien no se produjo la fiscalización previa por ciertas divergencias que provocaron el rechazo de los documentos contables, por lo que tuvieron que rehacerse nuevamente en 2019 y una vez fiscalizados de conformidad, se dictó resolución definitiva el 4 de abril de 2019.
La DT de Málaga procedió a examinar uno a uno los expedientes rechazados de la muestra, mostrando el Servicio de Vivienda su total disentimiento con el mismo, por lo que se concierta reunión con la Intervención Provincial, en la que se expresó el absoluto desacuerdo con el contenido del informe, defendiendo la tramitación llevada a cabo y desvirtuando con jurisprudencia y normativa aplicable cada una de las discrepancias en él formuladas. Como consecuencia de dicha reunión la Intervención Provincial reconsideró su postura, entendiendo ajustada a Derecho las argumentaciones mantenidas por este órgano gestor, no siendo necesario elevar formalmente discrepancia ante la Intervención General de la Junta de Andalucía.
- En el caso de Sevilla, no se consiguió presentar la totalidad de documentos contables en la Intervención pues no fue posible completar los trabajos informáticos que hubieran permitido la grabación de dichos documentos en el sistema contable directamente desde la aplicación.
Presentada a fiscalización, una vez iniciado el ejercicio contable 2019, por discrepancia nuevamente con la Intervención Provincial no habían podido ser fiscalizadas de conformidad antes del cierre del sistema de gestión presupuestaria GIRO, por lo que una vez que este sistema se reabrió, fue necesario nuevamente grabar los documentos contables e Iniciar de nuevo el procedimiento de fiscalización.
La demora producida en la provincia de Sevilla fue achacable, según la Intervención General, solo a los gestores provinciales competentes ya que la muestra de expedientes revisada en primer término presentó irregularidades que motivó la ampliación de los expedientes comprobados, todo ello para garantizar su corrección y el procedimiento de fiscalización aplicado en las diferentes provincias es similar en todas ellas.
No obstante, los órganos gestores no son los únicos que han tenido responsabilidad de las deficiencias en la tramitación, ni en las dilaciones producidas, por cuanto que también se ha producido disfunciones en las Intervenciones Provinciales, al haberse dado diferencias entre las ocho provincias, al parecer, en cuanto a la documentación que ha sido requerida y a los criterios para la acreditación del cumplimiento de los requisitos exigidos a las personas solicitantes, al menos en la de Málaga, lo que ha ocasionado que se hayan añadido nuevas dilaciones en la provincia en la que se ha dado esta situación.
9.- Por otra parte, la Intervención General también cuestionó lo argumentado por la Secretaría General de Vivienda sobre la demora originada por el cierre del Sistema de gestión presupuestaria GIRO. Al efecto significaba que la parada de dicho Sistema vino motivada por la necesidad de dar cumplimiento a lo expresado en el artículo 3.1 de la Orden de la Consejería de Hacienda. Industria y Energía, de 27 de marzo de 2019, por la que se regula el proceso de adecuación contable del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía del año 2018, prorrogado para el 2019, a la reorganización administrativa derivada del Decreto del Presidente 2/2019, de 21 de enero, de la Vicepresidencia y sobre reestructuración de Consejerías, por lo que de ningún modo, se nos decía, se trata de una causa imputable a la Intervención General.
En cualquier caso, el tiempo empleado en la realización de dicho proceso abarcó del 5 al 11 de abril, sólo cuatro días laborables, el mínimo indispensable para acometer una reorganización administrativa de tal magnitud, siendo poco significativa su incidencia en la dilación del procedimiento de tramitación de las ayudas que nos ocupan. Una vez abierto el Sistema, lo que tuvo lugar el 12 de abril, fue posible la generación de propuestas mediante la grabación automatizada a la que se refiere en su escrito la Secretaria General de Vivienda.
10.- La demora administrativa producida en la resolución de esta convocatoria de ayudas al alquiler ha vulnerado la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía.
Así, resultan infringidas por la actuación administrativa expuesta las normas siguientes:
- El artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, que garantiza a todos, dentro del derecho a una buena administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable.
- En relación con la garantía anterior, el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, que consagra el principio de buena administración, que comprende el derecho de los ciudadanos a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.
- El artículo 21, en sus párrafos 2 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al cual la resolución de los procedimientos deberá notificarse a los ciudadanos en el plazo máximo fijado en la normativa específica, que se computará, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la entrada de la misma en el registro administrativo.
- El artículo 29 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, finalmente, preceptúa que los plazos señalados en ésta y en las demás leyes obligan a las Autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos.
- La Orden de 29 de Junio de 2017, de la Consejería de Fomento y Vivienda, efectuó convocatoria para la concesión de ayudas al alquiler, de acuerdo con las bases reguladoras contenidas en la orden de 29 de junio de 2016, en régimen de concurrencia competitiva. El plazo de presentación de solicitudes para la concesión de la ayuda sería de un mes a partir del día siguiente al que se publicase en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el extracto de la convocatoria, que medió desde el siete de julio al siete de agosto de 2017 y establecía que el plazo para resolver y notificar la resolución sería de seis meses desde la finalización del plazo de presentación de las solicitudes, esto es el 8 de febrero de 2018, no siendo sino hasta diecisiete meses después de la terminación del plazo legalmente fijado, cuando terminó su resolución en la última provincia que quedaba, Sevilla, por lo que se puede afirmar que estas ayudas que iban destinadas a posibilitar la satisfacción del derecho a la vivienda a personas con ingresos limitados de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no han cumplido en plazo con el fin perseguido.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos expuestos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN 1.- El procedimiento de concesión de subvenciones al alquiler de viviendas en régimen de concurrencia competitiva ha demostrado ser muy complejo por cuanto que establece un elevado nivel de exigencia en el cumplimiento de los requisitos que impone y ha puesto de manifiesto la dificultad que han tenido las personas interesadas en la cumplimentación de formularios y en facilitar a la administración competente los datos requeridos con la adecuada precisión, en consecuencia, y con independencia de que en la actualidad se haya optado por el régimen de concurrencia no competitiva, recomendamos que en futuras convocatorias de estas ayudas, el modelo de solicitud, la documentación a presentar para acreditación del cumplimiento de los requisitos y el procedimiento de tramitación que se establezca, se simplifiquen al máximo posible con la finalidad de que puedan resolverse en el plazo que se haya establecido al efecto, sin que se produzcan dilaciones indebidas, dado el marcado carácter social que tienen las mismas.
RECOMENDACIÓN 2.- Dada la variada y enorme casuística que se puede presentar en la aplicación de una normativa de esta naturaleza, recomendamos que en caso de que se planteen por los órganos provinciales de gestión, dudas sobre la aplicación de algún aspecto de la regulación a aplicar, se prevea la necesidad de consulta obligatoria sobre la mejor y adecuada forma de interpretación del supuesto en cuestión y, en su caso, de su forma de acreditación, con la finalidad de que por los Servicios Centrales de la Consejería se dicten instrucciones generales de observancia obligatoria por parte de aquellos, debiendo instaurarse para ello un procedimiento ágil de consulta y respuesta, a fin de garantizar lo más posible el respeto a los principios de igualdad y seguridad jurídica a todas las personas y unidades familiares solicitantes sea cual sea el territorio andaluz en el que residan.
RECOMENDACIÓN 3.- Teniendo en cuenta la presentación de no pocas quejas ante esta Defensoría por parte de las personas solicitantes de este Programa, alegando la nula o escasa información que reciben al solicitar información sobre el trámite en el que se encuentra su solicitud, recomendamos que se destinen en todas las Delegaciones Territoriales, unidades o personal específico destinado a ofrecer la información que demande la ciudadanía de todo lo concerniente a su petición, ya sea en fase inicial o durante la tramitación del procedimiento, especialmente en aquellos supuestos en que no sea posible tramitar completos los expedientes dentro del plazo que se establezca, evitando de este modo situaciones de indefensión y desconcierto.
RECOMENDACIÓN 4.- De la información recabada por esta Defensoría en todas las convocatorias de las ayudas al alquiler que nos ocupan, habidas desde 2015, se evidencia de forma reiterada la falta de una estructura administrativa dimensionada al volumen de solicitudes que se presentan, con las complicaciones que suponen la falta de personal que tramita, carencia de adecuada asistencia informática, y falta de adecuación de los espacios, lo que se resume en falta de personal y medios adecuados a la gestión, por lo que recomendamos que se dote a las Delegaciones Territoriales de esa Consejería de medios materiales y de efectivos de personal adecuado al volumen de trabajo que ocasiona la tramitación de este tipo de ayudas y hasta tanto se soluciones el problema de necesidad de personal estable que pueda haber, en caso necesario, se lleve a cabo la descarga de trabajo de los órganos de gestión mediante la articulación de planes de choque encaminados a que no se produzcan dilaciones indebidas en la tramitación de estos procedimientos.
SUGERENCIA 1.- Teniendo en cuenta, como decíamos, la complejidad de los supuestos y casuística que se puede presentar en la aplicación de una normativa como la que analizamos, especialmente en cuanto a la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos por las personas solicitantes, y para que los diversos criterios interpretativos que pueda haber al respecto en las diferentes Intervenciones Provinciales a fin de otorgar la fiscalización de conformidad no produzcan retraso o dilaciones indebidas en la tramitación, o desigualdades territoriales, sugerimos que, para el futuro, en caso de ser necesario, por la Intervención General se dicte una instrucción general sobre el procedimiento de fiscalización de las ayudas de esta naturaleza que se convoquen por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, que incluya los criterios interpretativos que sean necesarios de común aplicación para todos los casos análogos, a fin de evitar diferencias injustificadas de trato.
SUGERENCIA 2.- Asimismo, sugerimos que los criterios que se establezcan por la Intervención General, sean también conocidos, con carácter previo a la valoración y resolución de los expedientes de solicitud, por los órganos provinciales de gestión, a fin de los mismos lleguen totalmente completos a las Intervenciones Provinciales para su fiscalización, debiendo de arbitrarse también, en caso de dudas sobre la aplicación de algún aspecto de la nueva regulación, un procedimiento ágil de consulta y respuesta, sobre la mejor y adecuada forma de interpretación del supuesto en cuestión y, en su caso, de su forma de acreditación.
Todo ello, con la finalidad de que, en caso necesario, por los Servicios Centrales de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, en coordinación con la Intervención General, se dicten instrucciones generales de observancia obligatoria por parte de aquellos, a fin de garantizar lo más posible el respeto a los principios de igualdad y seguridad jurídica a todas las personas solicitantes de este tipo de ayudas en todo el territorio andaluz.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
