En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en la que la persona afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I. Con fecha 7 de enero de 2025 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación (…) a través de la cual nos exponía su disconformidad con la exigencia del pago de la tasa por recogida de basura en suelo rústico.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración formalmente la colaboración de ese organismo mediante la remisión del informe junto a la documentación oportuna que permita el esclarecimiento de los motivos de la queja tramitada.
III. Recibido el informe solicitado, que damos aquí por reproducido en su integridad, merece ser destacado lo siguiente:
“PRIMERO.- Que según lo dispuesto en el art. 2 de la Ordenanza fiscal de la recogida y tratamiento de residuos, “constituye el hecho imponible de la Tasa la prestación del servicio de recepción obligatoria de recogida de basuras y otros residuos producidos por viviendas o edificaciones ubicados tanto en el núcleo urbano como en suelo rústico, y por locales o establecimientos donde se ejercen actividades industriales, comerciales, profesionales, artísticas o de servicios, siempre y cuando las viviendas o alojamientos se encuentren aptos para ser habitados u ocupados ya sea de forma permanente o esporádica, y los locales en explotación cualquiera que sea su actividad.
A tal efecto, se considerarán basuras y otros residuos, los restos y desperdicios de alimentación, detritus o derivados de la limpieza, procedentes de locales, viviendas u otros alojamientos.
(...)
SEGUNDO.- Que la persona interesada interpone recurso de reposición contra el alta en el padrón donde por Decreto de fecha (...) y número (...) se desestima su pretensión. Del mismo se le da traslado 8 de julio de 2024 mediante notificación recibida. Se adjunta documento número 3.
TERCERO.- El servicio de prestación obligatoria señalado en la Ordenanza fiscal de la tasa por recogida y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de (...), se presta y siendo la misma conforme al principio de legalidad y restantes principios que configuran el sistema tributario. Que en lo particular a la recogida y tratamiento en las viviendas en suelo rústico, no se establece la misma cuota tributaria que en suelo urbano, tomando en consideración las deficiencias en contenedores y las distancias que se han ubicado los mismos de los lugares de vivienda en suelo rústico.”
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Marco normativo.
La Constitución Española, en su artículo 133, establece: 1º- que la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley; y 2º- que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
En este sentido, el artículo 140 de la Constitución Española, garantiza la autonomía de los municipios, cuyo ejercicio implica la capacidad de aprobar normas generales en el ámbito de sus competencias y dentro del marco de la Ley.
En relación al sostenimiento del gasto público, el artículo 31 de la Constitución Española establece como principio fundamental que todos los ciudadanos deben contribuir al sostenimiento del gasto público en función de su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo que respete los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
Asimismo, el artículo 142 de la Constitución refuerza esta estructura al reconocer que las Haciendas Locales deben disponer de los medios adecuados para el desarrollo de las funciones que la ley les atribuye. Esto implica que los entes locales tienen la capacidad de generar recursos a través de los tributos que establezcan, de manera que puedan cumplir con las competencias que les son propias, garantizando la financiación necesaria para la prestación de servicios públicos locales y el desarrollo de sus actividades.
En cuanto a la regulación específica de los entes locales, la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, en su artículo 4,1.a) reconoce a los municipios y provincias de Andalucía autonomía en la ordenación y gestión de los asuntos de interés público en el marco de las leyes.
Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece en su artículo 4.1 que “los municipios y provincias de Andalucía gozan de autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público en el marco de las leyes. Actúan bajo su propia responsabilidad y en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad”.
Así, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular:
“Corresponde a las entidades locales, a las ciudades de Ceuta y Melilla o, cuando proceda, a las diputaciones forales:
a) Como servicio obligatorio, en todo su ámbito territorial, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas, de conformidad con el marco jurídico establecido en esta ley, en las leyes e instrumentos de planificación que, en su caso, aprueben las comunidades autónomas y en la normativa sectorial en materia de responsabilidad ampliada del productor. A estos efectos, se deberá disponer de una red de recogida suficiente que incluirá puntos limpios o, en su caso, puntos de entrega alternativos que hayan sido acordados por la entidad local para la retirada gratuita de los mismos. La prestación de este servicio corresponde a los municipios que podrán llevarla a cabo de forma independiente o asociada, conforme a lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.”
Segunda.- Prestación efectiva de los servicios de recepción obligatoria de recogida y tratamiento de basuras y otros residuos.
En el marco legal actual descrito anteriormente, la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la recogida y tratamiento de residuos de ese Ayuntamiento señala en su artículo 2 que “Constituye el hecho imponible de la Tasa la prestación del servicio de recepción obligatoria de recogida de basuras y otros residuos producidos por viviendas o edificaciones ubicados tanto en el núcleo urbano como en suelo rústico, y por locales o establecimientos donde se ejercen actividades industriales, comerciales, profesionales, artísticas o de servicios, siempre y cuando las viviendas o alojamientos se encuentren aptos para ser habitados u ocupados ya sea de forma permanente o esporádica, y los locales en explotación cualquiera que sea su actividad.”
En cuanto al sujeto pasivo de la mencionada tasa, el artículo 7.1 de la citada Ordenanza dispone que “Son sujetos pasivos contribuyentes las personas físicas y jurídicas, así como herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, General Tributaria, que resulten beneficiadas por la prestación de los servicios a que se refiere el hecho imponible.”
Por último, conforme al artículo 6 de la misma Ordenanza “ El devengo de la tasa se producirá cuando se inicie la prestación del servicio de recogida, entendiéndose iniciado, dada la naturaleza de recepción obligatoria del mismo, cuando esté establecido y en funcionamiento el servicio de recogida de basura.”
Ciertamente, como informa ese Ayuntamiento, en el artículo 9 de la Ordenanza, para las edificaciones en suelo rústico no se establece la misma cuota tributaria que en suelo urbano, tomando en consideración las deficiencias en contenedores y las distancias que se han ubicado los mismos de los lugares de vivienda en suelo rústico.
Pues bien, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales incluye las tasas dentro de la clasificación tripartita de los tributos, junto a los Impuestos y Contribuciones Especiales, si bien su artículo 20 establece que el hecho imponible de las tasas es “la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.”
Por ello, el hecho imponible de la tasa requiere la efectiva prestación por parte de la administración municipal del servicio que da lugar a su imposición, como quedó reflejado en la Sentencia 233/1999, de 16 de diciembre de 1999, del Tribunal Constitucional, al afirmar que “resulta admisible una mayor intervención de la potestad de ordenanza en aquellos ingresos, como las tasas que aquí se recurren, en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas.”
De modo que la efectiva prestación del servicio por la Administración correspondiente es clave para poder liquidar la tasa, pues no es suficiente con que exista el servicio en el municipio, sino que dicho servicio ha de prestarse de manera efectiva a quienes se exige su pago.
En relación con la prestación efectiva del servicio, hemos de traer a colación el pronunciamiento del Tribunal Supremo en la Sentencia de 7 de junio de 1997, según la cual «Es obligado, a este respecto, recordar que el hecho imponible de la tasa viene constituido por la prestación de un servicio o la realización de una actividad que beneficia o afecta de modo particular al sujeto pasivo. Lo dice taxativamente el artículo 26.1.a) de la Ley General Tributaria de 1963, según el cual "las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten, o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos circunstancias siguientes: a') Que sean de solicitud o recepción obligatoria para los administrados; b') Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación a dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente".
Por tanto, ni siquiera la mera existencia de un servicio municipal es suficiente para constituir a una persona en sujeto pasivo de la tasa establecida para su financiación, si el servicio no se presta de modo que aquélla pueda considerarse especialmente afectada por aquél, en forma de beneficio efectivo o provocación por el interesado de la actividad municipal, pues sólo con esas características puede ser un servicio municipal legitimador de la exigencia de la tasa».
La jurisprudencia ha considerado que una distancia superior a 300 metros desde el objeto tributario hasta el punto de recogida no justifica que el servicio se preste de forma efectiva para el sujeto pasivo, ya que este no se ve afectado ni beneficiado. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de septiembre de 1997 en el recurso 408/1997:
“La cuestión planteada en el presente recurso contencioso-administrativo se concreta en determinar si la resolución impugnada es nula y no conforme a derecho por cuanto vulneran los artículos 20 y 26 de la Ley 39/1988, de 28 diciembre (RCL 1988\2607 y RCL 1989\1851), reguladora de las Haciendas Locales. La pretensión de la entidad recurrente debe ser estimada, pues, habiendo quedado suficientemente acreditado mediante la testifical de la entidad concesionaria del servicio de basuras en el municipio de Illescas y por el Informe del Cabo Jefe de la Policía Local del Ayuntamiento de Illescas, que en el domicilio de la entidad recurrente «no existe ni ha existido nunca contenedor de basuras, encontrándose el más próximo a 300 metros de distancia», y que, por tanto «no se le ha realizado el servicio» de recogida de basuras, procede declarar vulnerados los artículos 20 y 26 de la Ley de Haciendas Locales ya que para poderse exaccionar una tasa determinada es necesario que el municipio preste el servicio y que este beneficie especialmente al administrado o le afecte de modo particular, por lo que no se puede exaccionar una tasa por un servicio que no se realiza.”
En el supuesto objeto de esta queja, el sujeto pasivo promotor de la misma, no se ve beneficiado por la prestación del servicio en la edificación de su propiedad situada en zona rústica, puesto que la basura generada en la misma ha de ser trasladada por él hasta el mismo contenedor donde deposita la generada en su domicilio, por la que ya paga la correspondiente tasa por recogida y tratamiento de residuos, y ello porque no existe contenedor de basura a menos de 300 metros desde su vivienda rústica hasta el punto más cercano de recogida.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.
SUGERENCIA 1: Para que, al amparo de la jurisprudencia citada, se revisen las liquidaciones emitidas tanto a la persona promotora de la presente queja como a cuantas personas vecinas se encuentren en idénticas circunstancias -es decir, con el punto más cercano de recogida a más de 300 metros de distancia- y, en su caso, se inicien las actuaciones que fueran necesarias para la devolución de los ingresos que pudieran haber sido cobrados indebidamente.
SUGERENCIA 2: Para que ese Ayuntamiento valore la oportunidad de instalar los contenedores necesarios a una distancia razonable desde la edificación rústica hasta el punto de recogida que le permita practicar adecuadamente la liquidación de la tasa referida.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
