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ANTECEDENTES

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I.- Esta Institución recibió comunicación dirigida por la interesada, en representación de un colectivo de madres y padres de un CEPP de la provincia de Granada, en relación a la atención del alumnado con necesidades educativas especiales (NEE), matriculado en el centro.

La interesada, con el apoyo de la AMPA, nos exponía los problemas derivados de las vacantes del personal técnico de las aulas-taller de PTVAL (programa para la transición a la vida adulta y laboral) y la necesidad urgente de cubrir estas plazas que son tan importantes para la formación de este alumnado.

II.- La anterior comunicación fue admitida a trámite como queja y ello provocó la petición de información dirigida a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada de fecha 23 de febrero de 2024. La contestación recibida desde la Delegación implicaba un escueto relato sobre estos profesionales del centro. Se transcribe el contenido del informe recibido:

“En contestación a su petición de emisión de informe relativo al escrito de la queja del Defensor del Pueblo Andaluz iniciada por dicha institución a instancia de los PADRES Y MADRES DEL CEPP, en la que se pone de manifiesto su preocupación por la falta de personal sufrida en el centro desde inicio de curso, se informa:

Que a comienzos del mes de marzo de 2024 el Jefe de Servicio de Gestión de Recursos Humanos y los representantes del A.M.P.A. del CEPP mantuvieron una reunión en la Delegación Territorial en Granada. En ella se les informó de que las plazas del personal técnico de las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral están en proceso de funcionarización.”

A la vista de la citada información y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Recordamos que la estructura normativa dedicada a la labor de análisis y diagnóstico de este alumnado con Necesidades Específicas de Apoyo Educativo (NEAE), así como la definición de las respuestas de escolarización que se le asigna, viene establecida por varias disposiciones. Sin un ánimo exhaustivo reseñamos en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma:

- Ley de Educación en Andalucía (Ley 17/2007, de 10 de Diciembre), que reconoce en el Título III dedicado a la “Equidad en la educación” que el Sistema Educativo Público de Andalucía garantizará el acceso y la permanencia en el sistema educativo del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, teniendo tal concepción el alumno que presenta necesidades educativas especiales debidas a diferentes grados y tipos de capacidades personales de orden físico, psíquico, cognitivo o sensorial; el que, por proceder de otros países o por cualquier otro motivo, se incorpore de forma tardía al sistema educativo, así como el alumnado que precise de acciones de carácter compensatorio.

- El Decreto 147/2002, de 14 de Mayo, que establece la atención que se va a dispensar a este alumnado y se desarrolla igualmente a través de la Orden de 19 de septiembre de 2002, que regula la realización de las evaluaciones psico-pedagógicas para estos alumnos y establece el sentido y alcance de los dictámenes de escolarización para cada niño o niña. Esta norma establece una diferenciación primaria a la hora de asignar determinados modelos de integración y presencia del alumnado con discapacidad psíquica, física o sensorial al señalar que «se escolarizará preferentemente en los centros educativos ordinarios ubicados en su entorno, de acuerdo con la planificación educativa y garantizando el mayor grado de integración posible y de consecución de los objetivos establecidos con carácter general para las diversas etapas, niveles y ciclos del sistema educativo. Y dispone que «la escolarización en los centros ordinarios se podrá organizar en las modalidades siguientes: a) En un grupo ordinario a tiempo completo. b) En un grupo ordinario con apoyos en períodos variables. c) En un aula de educación especial (artículo 15 Decreto 147/2002).

- El Decreto 147/2002, de 14 de mayo, por el que se establece la ordenación de la atención educativa a los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales asociadas a sus capacidades personales, en su Artículo 9 del Capítulo III. Recursos humanos, medios materiales y apoyos: “El número y la cualificación de los profesionales que intervengan en un centro docente público que escolarice alumnado con discapacidad, variará en función del número de alumnos y alumnas, el tipo y el grado de discapacidad que presenten y las necesidades educativas de los mismos. En las plantillas del Cuerpo de Maestros se incluirán los puestos de trabajo especializados para la atención del alumnado con necesidades educativas especiales que deban existir, de acuerdo con la planificación educativa que realice la Consejería de Educación y Ciencia [.....] La Consejería de Educación y Ciencia establecerá la cualificación y la proporción de los profesionales por alumnos y alumnas para las aulas y centros específicos de educación especial”.

- La Orden de 19 de septiembre de 2002 recoge que esa evaluación debe ser realizada por el denominado Equipo de Orientación Educativa (EOE) y recogerá «a) Datos personales. b) Motivo de la evaluación psico-pedagógicas realizada e historia escolar. c) Valoración global del caso. Tipo de necesidades educativas especiales. d) Orientaciones al profesorado para la organización de la respuesta educativa sobre los aspectos más relevantes a tener en cuenta en el proceso de enseñanza y aprendizaje, tanto en el ámbito del aula como en el del centro escolar. e) Orientaciones para el asesoramiento a los representantes legales sobre los aspectos más relevantes del contexto familiar y social que inciden en el desarrollo del alumno o alumna y en su proceso de aprendizaje. Se incluirán aquí sugerencias acerca de las posibilidades de cooperación de los representante legales con el centro educativo» (artículo 6.4 de la Orden de 19 de septiembre de 2002).

- Las Instrucciones de 8 de marzo de 2017, de la Dirección General de Participación y Equidad prevén los procedimientos específicos para la revisión, actualización o reclamación ante los contenidos de estos informes y dictámenes precisamente por la trascendencia que implican en la vida educativa de cada alumno; se recoge el protocolo de detección, identificación del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo y organización de la respuesta educativa (apartado 4.6. Información del contenido del dictamen de escolarización a los padres, madres, tutores o guardadores legales del alumno o alumna).

Podemos resumir que éste es el armazón normativo con el que el sistema educativo organiza sus recursos y pautas de acogida e integración del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE). Es decir, de un lado se dispone una labor previa y actualizada de estudio de estos niños y niñas para definir sus concretas necesidades y disponer, coherentemente, de los recursos y respuestas que se necesitan para cada caso y, de otro, se realiza un diseño del complejo organizativo que se despliega en los centros para atender a este singular alumnado según las modalidades asignadas. Pues bien, más allá de este compendio dispositivo, una gran parte de las quejas recibidas ante esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía inciden, precisamente, en la aplicación práctica de este sistema descrito de atención e integración de nuestro alumnado con capacidades diversas o necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE).

No podemos obviar, por otro lado, que el alumnado que presenta estas necesidades constituye uno de los grupos con mayores riesgos de exclusión escolar y, por consiguiente, de exclusión social. De ahí que la calidad en la atención educativa que se preste a estos niños y niñas se convierta en un objetivo de primer orden para un sistema educativo que pretenda conseguir una educación para todas las personas.

En este contexto, debemos insistir en que para conseguir una adecuada integración del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo se precisa la existencia de recursos en los términos que hemos tenido ocasión de señalar. Caso contrario, las proclamas y principios reconocidos en las normas no pasarán de ser más que una quimera, una integración formal y no una esperada y anhelada integración real.

Segunda.- Analizando el caso concreto, nos hemos interesado por conocer las demandas de atención al alumnado con necesidades especiales que se disponen en el CEPP. La propia AMPA promotora de la queja expresaba en su día la necesidad de cubrir las plazas del personal técnico encargado de los programas de preparación para la transición de estos jóvenes a la vida adulta, para lo que venía desarrollando diversas actividades de reclamación de respuestas ante las autoridades responsables.

Además añadían desde el AMPA en un nuevo escrito, remitido el 12 de marzo, que se había producido una reunión con los gestores de le Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada, reiterando la necesidad de una inmediata cobertura del profesorado encargado del programa y la ausencia de unas respuestas más clarificadoras del “proceso de reconversión de puestos específicos”. Nada se alude al fundamento organizativo y normativo que pudiera explicar ese proceso de funcionarización desencadenado en el CEPP.

Y, ciertamente, la preocupación por lograr un impulso a semejante situación, resulta perfectamente comprensible para esta Defensoría en cuanto a la falta de previsiones o calendarios, dado el contenido del informe que se nos hace llegar; que se limita a señalar que “las plazas del personal técnico de las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral están en proceso de funcionarización”.

Además de la ratificación de esta situación de impasse que afecta notoriamente a la aplicación de estas actividades en el CEPP, no se especifican otras circunstancias igualmente planteadas ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, relativas a la afección de estos retrasos o en la marcha ordinaria del curso o en posibles medidas que amortigüen sus efectos. Es decir, el informe apenas referencia a ese proceso sin que siquiera se identifique el número de puestos afectados, las tareas específicas asignadas o, desde luego, la evaluación que esta situación puede provocar en el alumnado detallando en este grupo de chicos y chicas los efectos derivados del impacto —sin duda negativo— que ofrece la situación suscitada entre la plantilla del CEPP.

En suma, sin poder acudir al análisis de otros argumentos que hubieran sido ofrecidos desde la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada, apenas podemos concluir que nos encontramos, por tanto, ante una acreditada demanda de servicios educativos e inclusivos y la falta de disponibilidad de los recursos profesionales necesarias para llevar a cabo el importante papel asignado a las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral del CEPP.

A modo de conclusión, tras la escueta información ofrecida, hemos podido recopilar dos datos fundamentales de cara a la tramitación de la queja. De un lado, un escenario evidente de incidencias en los apoyos técnicos que necesita el alumnado del CEPP en sus aulas-taller y, finalmente, las afirmaciones dadas por las autoridades educativas que expresan un indeterminado proceso de funcionarización que no parece cubrir las carencias de atención que el propio procedimiento genera.

Por todo lo señalado, no podemos por menos que mostrarnos proclives a las peticiones que vienen reclamando las familias del CEPP a través de su AMPA para adecuar los servicios de atención al alumnado con necesidades especiales en sus programas de transición a la vida adulta y laboral.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 25.2 b) de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía, en concordancia con el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN. - para acelerar la ordenación de los recursos profesionales especializados en el CEPP, destinados a la atención del alumnado con necesidades educativas específicas en las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral, promoviendo los refuerzos o ajustes que resulten adecuados tras los procesos de funcionarización o de ordenación de su plantilla.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

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Esta institución viene tramitando una queja, por estar disconforme con la inscripción en el padrón municipal de una localidad de la provincia de Córdoba de sus hijas a solicitud del padre, sin contar para ello con su autorización.

Una vez concluida la tramitación del expediente de queja emitimos una resolución congruente con el informe que nos fue remitido por el Ayuntamiento, en el cual se indicaba que el padre cumplimentó el anexo II de las instrucciones técnicas sobre gestión del padrón municipal, aportando “declaración responsable de progenitor para inscripción o cambio de domicilio de menores no emancipados en el Padrón Municipal”, adjuntando además copia de la resolución judicial que le asignaba en exclusiva la guarda y custodia de las menores.

A lo expuesto añadía esa administración local que la interesada reclamó contra dicha inscripción padronal alegando la vulneración del art. 154 del Código Civil, siendo respondida su reclamación en sentido desestimatorio, indicando que la documentación presentada para el cambio de domicilio era correcta, informándole de que en caso de que quisiera volver a empadronar a las menores en el domicilio anterior debería presentar una autorización del padre o una resolución judicial que expresamente lo contemplase.

Al estar disconforme con la resolución adoptada sobre su queja la interesada volvió a dirigirse a esta Defensoría señalando que dicha inscripción padronal adolecía de irregularidades que la invalidaban toda vez que se produjo sin que existiera acuerdo entre progenitores ni resolución judicial que hubiera autorizado expresamente el cambio de empadronamiento de las menores, siendo así que la sentencia que aportó el padre ante el Ayuntamiento le otorgaba en exclusiva la custodia de las menores pero no existía en dicha sentencia ningún pronunciamiento que le autorizara a realizar un cambio en el domicilio en que estaban empadronadas.

Este proceder vendría a conculcar la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, modificada por la Resolución emitida por los mismos organismos, de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifican dichas instrucciones para adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil.

Y precisaba la interesada que conforme a dichas instrucciones técnicas el otorgamiento de la guarda y custodia en exclusiva a uno de los progenitores no conlleva, salvo en los casos allí contemplados, la autorización para modificar de forma unilateral el empadronamiento.

Tras analizar las alegaciones presentadas por la interesada acordamos reabrir el expediente de queja y solicitamos del Ayuntamiento que nos fuese remitido un nuevo informe, complementario del anterior, especificando si en la tramitación de la inscripción padronal se había dado cumplimiento a las especificaciones contenidas en las antes citadas instrucciones técnicas, en su apartado 2.2.1.3.2, que señala que para los casos en que existe una resolución judicial que atribuye la guarda y custodia en exclusiva al progenitor que solicita la inscripción o el cambio de domicilio, dicho solicitante debe aportar una declaración responsable conforme al modelo que figura como anexo II, indicando que tiene atribuida en exclusiva la guarda y custodia del menor y se encuentra en uno de los siguientes supuestos:

a) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor, pero se puede producir una afección a los derechos del menor y se ha interpuesto procedimiento judicial para obtener la autorización judicial pertinente (adjuntar documentación acreditativa),

b) Que no puede aportar consentimiento del otro progenitor porque la sentencia se dictó en rebeldía o el otro progenitor está en paradero desconocido y no se está cumpliendo el régimen de visitas en ninguno de los dos casos, o

c) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor por imposibilidad manifiesta para recabarlo y se puede producir un perjuicio para el menor.

En respuesta a nuestro requerimiento del Ayuntamiento nos remite un informe en el que de forma sucinta expone lo siguiente:

«(...) El expediente se encuentra finalizado, ya que siguiendo el procedimiento establecido se cumplimentó por el solicitante el Anexo II, “Declaración Responsable de progenitor para inscripción o cambio de domicilio de menores no emancipados en el Padrón Municipal” (Aportando Resolución Judicial sobre la guarda y Custodia).

Dicha resolución Judicial, que trae causa, es la Sentencia ... de modificación de medidas en procedimiento contencioso ... no constando otra posterior que modifique en lo relativo a guarda y custodia.

El modelo de declaración responsable de progenitor para inscripción o cambio de domicilio de menores que consta en el expediente de traslado de domicilio presentado por el señor … , es el que consta en la Resolución.

Este modelo de declaración responsable (Anexo II), fue modificado mediante la Resolución de fecha 3 de febrero de 2023, indicando que el progenitor que ostenta la guarda y custodia debe de marcar el motivo por el cual no presenta la autorización del progenitor no custodio.

Los nuevos modelos que contemplan los cambios de los Anexos I y II, no estaban disponibles en las oficinas del ayuntamiento, en la fecha en la que se presentó el cambio de los menores.(...)»

Centrada así la controversia que se somete a la consideración de esta institución del Defensor del Pueblo Andaluz, también Defensoría de la Infancia y Adolescencia en Andalucía, hemos de realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Hemos de referirnos, en primer lugar, a la normativa que regula esta cuestión, y en concreto al Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDTEL), que en su artículo 54.2 establece que los menores de edad no emancipados tendrán la misma vecindad que los progenitores que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio.

El artículo 60 del citado RPDTEL establece que la formación, actualización, revisión y custodia del padrón municipal corresponde al ayuntamiento, de acuerdo con las normas aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio para las Administraciones Públicas a propuesta del Consejo de Empadronamiento, regulado en el capítulo V del Título II del RPDTEL.

La forma de actuación de los Ayuntamientos ante el empadronamiento de los menores de edad se ha de ajustar a lo dispuesto en las correspondientes instrucciones técnicas dictadas al efecto. Y por las fechas en que se produjo la inscripción padronal que analizamos las instrucciones en ese momento vigentes eran las establecidas en la Resolución de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modificaron las instrucciones técnicas emitidas por la anterior resolución de dichos organismos de fecha 17 de febrero de 2020, con la finalidad de adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil.

Segunda.- El Ayuntamiento no cumplió con las prescripciones establecidas en las instrucciones técnicas vigentes en el momento en que se presentó la solicitud, procediendo a la inscripción padronal sin cumplir con los requisitos establecidos. Esta inscripción causó indefensión a la persona titular de la queja que no puede ser calificada como mera irregularidad no invalidante, lo cual no resulta obstáculo para que, en consideración al tiempo transcurrido desde entonces (la inscripción en el padrón se produjo en abril de 2023) y, especialmente, por disponer el padre de guarda y custodia en exclusiva de las hijas y residir éstas junto con él en el domicilio en que actualmente se encuentran empadronados, consideremos que exista un obstáculo insalvable para proceder a la convalidación de este vicio de anulabilidad, máxime cuando el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 1690/1986 establece taxativamente que toda persona está obligada a inscribirse en el padrón del municipio donde resida habitualmente, y quienes residan en más de un municipio tendrán que inscribirse en el que residan durante más tiempo en el año.

Así pues, conforme a los hechos expuestos, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - Que se proceda a la convalidación del acto administrativo del empadronamiento de padre e hija, afectado de vicio de anulabilidad por haberse dictado con infracción del ordenamiento jurídico.

RECOMENDACIÓN 2. - Que, en lo sucesivo, el Ayuntamiento observe escrupulosamente la normativa sobre el empadronamiento de menores no emancipados, en los casos en que éste empadronamiento sea instado por un solo progenitor, en concreto la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, modificada por la Resolución emitida por los mismos organismos, de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifican dichas instrucciones para adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Institución decidió iniciar un expediente de queja tras dirigirse a nosotros una persona disconforme con el retraso que acumulaba el reconocimiento y abono de la prestación económica por nacimiento o adopción múltiple, la cual solicitó el pasado 7 de enero de 2023, siendo así que a fecha 24 de mayo seguía sin tener ninguna respuesta.

Con la finalidad de dar trámite a la queja solicitamos de la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad la emisión de un informe al respecto, siéndonos remitido con fecha 26 de septiembre y en el cual se manifestaba lo siguiente:

«(...) La interesada presentó su solicitud de Ayudas Económicas por Menores y Partos Múltiples con fecha 07/01/2023, encontrándose aún pendiente de tramitación.

A efectos informativos, la tramitación, resolución y pago de las ayudas por parto múltiples y/o menores gestionadas desde el Servicio de Prevención y Apoyo a las Familias de esta Delegación Territorial, motivado por el volumen de solicitudes y los trámites necesarios en su gestión, se tarda aproximadamente un año en resolver desde la presentación de la solicitud.

No obstante lo anterior, queremos significarle que esta Delegación Territorial está emprendiendo nuevas iniciativas y cambios en su organización, para agilizar la tramitación, a fin de paliar y resolver el posible retraso en la respuesta al volumen de solicitudes presentadas (...)».

Trasladado este informe para alegaciones a la persona interesada, ésta nos manifiesta su disconformidad con la respuesta remitida por esa Delegación Territorial por el elevado plazo que la administración asume como ordinario para dar respuesta a su solicitud (más de un año), unido ello a que no se le proporciona ninguna información sobre la previsible demora -a pesar de haberlo solicitado- y también por los perjuicios que ocasiona en su economía familiar la demora en la obtención de tales ingresos.

A la vista de la información de que disponemos en el expediente, estimamos oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Del análisis de los hechos hemos de resaltar el incumplimiento generalizado del reglamento regulador de esta prestación económica (Orden de la Consejería de Asuntos Sociales, de 6 de mayo de 2002) que prevé en su artículo 12 que la resolución conclusiva del expediente sea emitida en el plazo de un mes, contado desde la presentación de la solicitud, que dicha resolución sea motivada, y que se notifique a continuación a la persona interesada.

La demora en la tramitación de estas ayudas sociales es un problema, al parecer aún no resuelto, por el que ha tenido que intervenir esta Defensoría en años anteriores, siendo así que ya en el año 2015 tuvimos que emitir una resolución para exponer a la por entonces Consejería de Igualdad y Políticas Sociales la problemática existente con el reconocimiento y pago de estas ayudas económicas, formulando una Recomendación para que se dictasen las instrucciones u órdenes de servicio necesarias para que las unidades administrativas competentes pudieran acometer la resolución de las solicitudes pendientes de tramitación relativas a expedientes de ayudas económicas contempladas en los artículos 4 y 5 del Decreto 137/2002, para lo cual sería preciso incluir crédito presupuestario idóneo en el correspondiente anteproyecto de Ley de Presupuestos o, en su caso, realizar las modificaciones presupuestarias necesarias para dicha finalidad.

También formulamos una Recomendación para que se adoptasen las medidas necesarias para evitar la reiteración de situaciones similares de retrasos en la resolución de tales ayudas económicas en futuras anualidades.

En respuesta a estas Recomendaciones por parte de esa Consejería nos fue remitido un informe que nos permitió concluir que nuestras resoluciones habían sido aceptadas y valorar que el problema suscitado con el reconocimiento y pago de tales ayudas económicas a familias se encontraba en vías de solución. Aun así, en ejercicios sucesivos seguimos recibiendo quejas de personas todavía afectadas por demoras en la tramitación de estos expedientes.

Así pues, en este contexto de vulneración de las normas de procedimiento, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de Deberes Legales en cuanto al incumplimiento de la siguiente normativa:

Del Decreto 137/2002, de 30 de abril, sobre medidas de Apoyo a las Familias Andaluzas.

Artículos 4 y 5

De la Orden de la Consejería de Asuntos Sociales, de 6 de mayo de 2002, por la que se regulan ayudas económicas por menores y partos múltiples.

Artículo 12

RECOMENDACIÓN 1. -"Que se adopten las medidas que fuesen necesarias para agilizar la respuesta a las solicitudes y abono efectivo de las ayudas económicas por menores y partos múltiples para cumplir con los plazos reglamentariamente establecidos.

RECOMENDACIÓN 2. -Que siempre que sea previsible alguna demora en la respuesta por dificultades en la gestión administrativa de los expedientes o relativas a la disponibilidad de créditos presupuestarios se proporcione información en tal sentido a las personas afectadas.”

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Defensoría se tramita expediente de queja a instancia de Doña (...) en el que la interesada solicita nuestra intervención por las incidencias en la tramitación de su empadronamiento en su localidad, de la que es vecina.

Es una evidencia la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española y las consecuencias que para las personas afectadas tendría su denegación, tanto de una primera inscripción como de un cambio de domicilio.

Analizada la petición de la persona la interesada, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 5 de mayo fue registrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Doña (...), a través de la cual nos exponía las dificultades que estaba encontrando en la tramitación de su padrón en Linares, al no considerar el Ayuntamiento como suficiente la documentación aportada por la interesada para acreditar su residencia en la dirección indicada en su solicitud.

La Sra. (...) nos traslada que ha solicitado el empadronamiento el 14 de febrero de 2023 en la calle (...) de Linares, una vivienda titularidad de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (en adelante AVRA).

No pudiendo aportar título de arrendamiento por no estar regularizada en la mencionada vivienda, acompaña escrito de AVRA de 23/01/23 como documentación que acreditaba que reside en la vivienda, así como varios escritos al ayuntamiento en los que consta este domicilio a efecto de notificaciones.

2. Admitida a trámite la queja, el 15 de junio de 2023 se acordó requerir al ayuntamiento para que se diera una respuesta expresa a la solicitud presentada por Doña (...), dado que habían transcurrido los tres meses para proceder al empadronamiento sin que éste se hubiera producido, todo ello teniendo en cuenta que opera el silencio positivo.

En el informe remitido el Ayuntamiento de Linares expone que la solicitud de empadronamiento “se encuentra en estado ARCHIVADO mediante decreto de Alcaldía número 2926, DESESTIMANDO la solicitud de cambio de domicilio a la vivienda sita en calle (...) de esta localidad, con motivo de imposibilidad de poder comprobar que el vecino habita en el domicilio debido a que el interesado no aporta la documentación requerida, consultada la base de datos municipales el interesado no consta como titular del inmueble para el que solicita el empadronamiento y no consta informe de Policía Local”.

No consta en el informe remitido que se le haya solicitado a la Policía Local la visita al inmueble de referencia, ni la fecha del archivo del mencionado expediente ni la resolución motivada y notificada.

Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”. Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

En consonancia con lo expuesto, consultada la página web del Ayuntamiento de Linares referido a la documentación requerida para solicitar el empadronamiento se requiere para quienes residan en viviendas propiedad de la Junta de Andalucía, “la autorización de la Empresa de Suelo Pública de Andalucía”, hoy Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía. Y para el cambio de domicilio se contempla entre los requisitos, “la autorización del propietario de la vivienda”.

En definitiva, se trata de unos requisitos no acordes con la normativa en vigor para proceder al empadronamiento, que en caso de no disponer de los títulos que acrediten la relación jurídica con la mencionada vivienda, “podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

CUARTA.- Actuaciones recogidas en el Plan Local de Intervención en Zonas Desfavorecidas de Linares (ERASCIS)

La situación del barrio de Arrayanes fue puesta de manifiesto en el Plan Local de Intervención en zonas Desfavorecidas de Linares aprobado por el Ayuntamiento en el contexto de la Estrategia Regional Andaluza para la cohesión e inclusión social (ERASCIS).

En el diagnóstico realizado se pone de manifiesto las características de la población residente y la necesidad de iniciar actuaciones tendentes a paliar la situación de vulnerabilidad de sus residentes y promover la inclusión social.

Entre sus principios rectores se propone “una perspectiva integral, en el que se propone un planteamiento de trabajo conjunto y coordinado desde las distintas áreas que participan en el diseño, elaboración y ejecución del presente plan, tales como las distintas administraciones públicas como entidades privadas, ..”

Se prevé actuar mediante la prevención, contemplando “los mecanismos necesarios para actuar previamente y reducir de esta forma los problemas, intentando de esta manera minimizar los factores de riesgo”, con un enfoque centrado en las personas y las familias.

Entre las medidas previstas en el barrio se contempla la creación de una Comisión Permanente de Vivienda formada por AVRA y las distintas áreas del ayuntamiento para la elaboración de protocolos de actuación, registro y verificación de titulares de viviendas públicas, etc.( 2.08.01).

Unas actuaciones que van a tener la oportunidad de continuar dado la publicación de las subvenciones en el contexto de la ERASCIS PLUS.

QUINTA.- Actuaciones de la Defensoría relacionadas con el empadronamiento en la ciudad de Linares.

En el contexto de la queja de oficio 22/4945 dirigida a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes para conocer los criterios para el empadronamiento en su término municipal, su Ayuntamiento nos envió informe en el que nos indicaba:

“ .. en relación con las solicitudes de cambio de domicilio y/o alta en el padrón de habitantes de la localidad, acepta otros documentos (suministros de luz, agua, etc), siempre y cuando el gestor municipal pueda comprobar por los medios que tiene a su disposición que realmente el vecino habita en el domicilio indicado, conforme a lo establecido en la normativa vigente”

“(...)”

“Asimismo, cuando el gestor municipal apertura el expediente administrativo y no tiene la posibilidad de comprobar por su propio servicio la verificación de los datos consignados por los interesado en la relación con el domicilio, solicita a la unidad administrativa de Policía Local del Ayuntamiento de Linares, informe de verificación de la habitabilidad del domicilio de los interesados/solicitantes, no constatando a fecha del presente ningún informe favorable o desfavorable por la citada unidad”.

Por su parte en la reunión mantenida el 14 de diciembre de 2023, con los distintos servicios administrativos de su Ayuntamiento, entre los que se encontraban, la responsable del padrón de habitantes así como el coordinador de la Oficina de Atención al Ciudadano, personal de la policía local, de los servicios sociales comunitarios y el director de AVRA, se puso de manifiesto la necesidad de articular medidas de coordinación entre los distintos servicios municipales y con la Agencia, encaminadas a solucionar algunos de los problemas de las familias del barrio como era el empadronamiento, dado que afecta a los residentes de más de 200 viviendas, según datos facilitados por la propia AVRA en la reunión antes citada.

Una cuestión que contaba con la colaboración de todos los asistentes y la reticencia del propio coordinador de la Oficina de Atención a la Ciudadanía, que alegaba la necesidad de aportar autorización de AVRA para proceder al empadronamiento. Una cuestión que, conforme se informó, no se considera necesaria conforme a la normativa antes citada.

A modo de CONCLUSIÓN, se pone de manifiesto que Doña (...) ha solicitado el empadronamiento en la vivienda consignada en su hoja padronal, en cumplimiento de sus obligaciones legales, aportando a su solicitud, recibos como el de la comunidad de residentes y un documento de AVRA que manifiesta que reside en la vivienda a la fecha de su firma.

Por su parte, con la información de la que se dispone, el Ayuntamiento de Linares ha procedido a archivar el expediente, sin dar como válida la documentación acreditada como prueba de residencia en el domicilio de (...) de su municipio, realizando una presunción negativa de la efectiva residencia en el domicilio indicado y además no procediendo a verificar con otros medios de prueba, como puede ser la policía local o incluso los servicios sociales de su ayuntamiento, siendo el domicilio indicado en la hoja padronal en el que realmente reside la persona solicitante.

La entidad local dispone del poder para ejercer su potestad de una forma flexible y discrecional sin incurrir en arbitrariedad alguna para facilitar el cumplimiento de la obligación legal al ciudadano, al amparo de la normativa aplicable y todo ello a los efectos de facilitar al solicitante de inscripción en el padrón municipal los derechos que le asisten en su municipio.

Se ha de tener en cuenta que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio, siendo la inscripción padronal completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda. Respecto a la inscripción padronal en las viviendas de la Junta de Andalucía, es AVRA la que debe articular los medidas oportunos para regularizar, en el caso en el que proceda la situación de las personas residentes.

El paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, dado que el Ayuntamiento podrá articular los medios que considere oportuno para comprobar que realmente se residen en la vivienda donde se solicita el empadronamiento.

Todo ello teniendo en cuenta que el empadronamiento en el que realmente se reside genera derechos para las personas solicitantes relacionadas con el desenvolvimiento de su vida personal y el acceso a los recursos públicos de referencia, como son el centro de salud, el colegio de sus hijos, en el caso en el que los hubiera o el centro de servicios sociales al que acudir. Unos derechos que se ven dificultados ante el archivo de los expedientes, como es el caso que nos ocupa.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que siguiendo las indicaciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, cuando de la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

RECOMENDACIÓN 2, para que cuando hayan transcurrido los tres meses sin dictar resolución se proceda al empadronamiento de la persona solicitante debe operar el silencio positivo.

RECOMENDACIÓN 3, para que en el caso de que la Sra. (...) vuelva a solicitar el empadronamiento, se acepten otros documentos que acredite su residencia o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo se inscriba en el Padrón junto a los miembros de su unidad familiar.

SUGERENCIA, para que se eliminen de los modelos y solicitudes normalizados para la inscripción en el Padrón de habitantes alojados en la página web requisitos no acordes con la normativa en vigor y se incorpore la posibilidad de aportar otra documentación de los solicitantes (suministros de luz, agua, etc.), así como la comprobación por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que acredite realmente que se reside en el domicilio consignado.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz