Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 13/2871 dirigida a Ayuntamiento de Benalmádena (Málaga)
ANTECEDENTES
Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento de Benalmádena por el problema de ruido de un ascensor, el Defensor del Pueblo Andaluz ha formulado a su Alcalde-Presidente Recordatorio del deber legal de ejercer las competencias municipales reguladas en la legislación sectorial y municipal, así como Recomendación para que, sin más demoras y dilaciones indebidas, se proceda a la medición acústica solicitada por el interesado, recabando, en su caso, la asistencia de la Diputación Provincial de Málaga si el Ayuntamiento no dispone de los medios adecuados, y, de acuerdo con los resultados de esta medición, se incoe el correspondiente expediente administrativo en el caso de que de estas mediciones se desprendan niveles de contaminación por encima de los límites tolerables permitidos, adoptando las medidas provisionales que, en su caso, resulten procedentes.
Asimismo y dado que, de acuerdo con los antecedentes obrantes en el expediente, parece que la Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica no se encuentra adaptada la normativa actualmente aplicable, se le ha formulado Recomendación para que proceda a la actualización de la misma, ya sea mediante la aprobación de una nueva ordenanza o a su adaptación a dicho marco normativo, para lo que hemos recomendado que la misma se realice con la máxima celeridad posible, teniendo en cuenta los trámites legales oportunos.
En esta queja, el interesado denunciaba el elevado nivel de ruidos que soporta en su vivienda, procedentes del ascensor de su bloque, y la falta de respuesta de ese Ayuntamiento a sus reiteradas solicitudes de intervención municipal.
Siempre según el interesado, desde el año 2003 viene soportando en su vivienda elevados niveles de ruidos procedentes de la maquinaria del ascensor de su bloque, motivo por el cual había solicitado al Ayuntamiento de Benalmádena que ejercitara las competencias que tiene en materia de protección contra el ruido. Asimismo, nos contaba que los ruidos y vibraciones que se transmiten al interior de la vivienda son, según parece, insoportables, hasta el extremo que impide a los cuatro miembros de la familia poder descansar o dormir. Había presentado innumerables escritos en el Ayuntamiento solicitando la realización de una medición acústica en su domicilio y, en su caso, la posterior adopción de las medidas que resultaran procedentes; en concreto, había presentado escritos en tal sentido en fechas de 28 de Julio y 8 de Septiembre de 2008, 27 de Enero y 10 de Febrero de 2012 y 20 de Marzo de 2013. Nos aseguraba, a este respecto, que hasta la fecha de su queja ante esta Institución no había recibido respuesta ninguna a sus escritos, ni tampoco la visita de algún técnico municipal para realizar la medición acústica solicitada.
Con tales antecedentes, la queja expuesta fue admitida a trámite e interesada la colaboración de ese Ayuntamiento, al que se solicitó el preceptivo informe, que nos ha sido remitido mediante oficio de esa Alcaldía de 10 de Junio de 2013, con el que nos comunica que la problemática expuesta constituye “un tema privado y por consiguiente se le ha dado traslado de la presente a la Comunidad de Propietarios”.
CONSIDERACIONES
Como dice la Ley 37/2003, de 17 de Noviembre, del Ruido (en adelante, LR), en su Exposición de Motivos, el mandato constitucional de proteger la salud y el medio ambiente (artículos 43 y 45 de la Constitución) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica, añadiéndose al respecto que la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el artículo 18.1.
La tutela de los poderes públicos frente a la contaminación acústica incide, por tanto, en el efectivo ejercicio de derechos constitucionales, según tiene declarado reiterada jurisprudencia, de ahí que las Administraciones Públicas con competencias en la materia deban ejercer éstas con la mayor de las diligencias. Por ello, la respuesta que desde ese Ayuntamiento se nos da, considerando que el asunto por el que se solicita su colaboración es, sin más, de naturaleza privada, creemos que simplifica la cuestión en exceso, obviando las competencias legales y reglamentarias que tienen los municipios en materia de ruidos.
En este sentido, el artículo 1 de la citada Ley 37/2003, establece que su objeto es prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, para evitar y reducir los daños que de ésta puedan derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente; mientras que su artículo 2 determina que están sujetos a sus prescripciones todos los emisores acústicos, ya sean de titularidad pública o privada, así como las edificaciones en su calidad de receptores acústicos. Ello no obstante, se excluyen, entre otros emisores acústicos, las actividades domésticas o los comportamientos de los vecinos, cuando la contaminación acústica producida por aquellos se mantenga dentro de límites tolerables de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales.
Sin perjuicio de que los ruidos y vibraciones producidos por un ascensor comunitario en un bloque de viviendas, pueda considerarse actividad doméstica (por producirse en el interior de un bloque de edificios y repercutir en alguna de las vivienda que lo componen), lo cierto es que cabe plantearse si la contaminación acústica que genera está o no «dentro de los límites tolerables de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales». Dicho en otros términos, si el ruido vecinal o doméstico está dentro de dichos límites tolerables, no queda incluido en el ámbito de las competencias administrativas; por el contrario, si el ruido vecinal o doméstico supera los límites tolerables, sí que sería susceptible de ser controlado por la Administración competente. Por tanto, es necesario determinar si tales ruidos vecinales o domésticos están dentro o fuera de estos límites. En cualquier caso, aunque la LR viene a decir, en cierto modo, que su cometido no es regular estos ruidos vecinales o domésticos, cuando no superan los límites tolerables, tampoco quedan excluidos de las competencias municipales; tanto es así que el artículo 28.5.b) de la LR dice expresamente que las ordenanzas municipales podrán tipificar infracciones por este tipo de ruidos domésticos o vecinales, “cuando exceda de los límites tolerables de conformidad con los usos locales».
Del mismo modo, la Ley 7/2007, de 9 de Julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía (en adelante, LGICA), también contempla en su artículo 67 la exclusión de su ámbito de aplicación, en lo que a contaminación acústica se refiere, de las actividades domésticas o comportamientos de los vecinos, en los términos ya expuestos en la LR, y atribuye a los Ayuntamientos, entre otras competencias, la vigilancia, control y disciplina de la contaminación acústica.
Por otra parte, y por la importancia que tiene, no se puede dejar de hacer mención al Decreto 6/2012, de 17 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía (en lo sucesivo, RPCAA), cuyo artículo 2 declara que será de aplicación a cualquier infraestructura, instalación, maquinaria o proyecto de construcción, así como a las actividades de carácter público o privado, incluidas o no en el Anexo I de la LGICA, que se pretendan llevar a cabo en Andalucía y produzcan o sean susceptibles de producir contaminación acústica por ruidos o vibraciones, con, entre otras excepciones [letra b)], las actividades domésticas o comportamientos de la vecindad cuando la contaminación acústica producida por aquellos se mantenga dentro de los límites permitidos en las ordenanzas municipales o, en su defecto, en los usos locales.
Este mismo RPCAA, en su artículo 4.2.c), atribuye a los municipios las competencias relativas a la vigilancia, control y disciplina de la contaminación acústica, en relación con las actuaciones públicas o privadas que no estén sometidas a autorización ambiental integrada ni a autorización ambiental unificada, así como las competencias (artículos 50 y 51) para el ejercicio de las funciones de inspección medioambiental. Entre tales competencias, se encuentra la de proceder a la medición, evaluación y control necesarios en orden a comprobar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en la materia y de las condiciones de la autorización con que cuente la actividad.
Finalmente, como sucede en el caso objeto de esta queja, el artículo 55 del reiterado RCPAA indica que las denuncias que se formulen por incumplimiento de las normas de calidad y prevención acústica darán lugar a la apertura de las diligencias, con la realización de la inspección medioambiental, con el fin de comprobar la veracidad de los hechos denunciados y, si es necesario, a la incoación de un procedimiento sancionador a la persona responsable, notificándose a las personas denunciantes la iniciación o no del mismo, así como la resolución que recaiga, en su caso. Del mismo modo (artículo 56 del Decreto), se prevé la posibilidad de adoptar medidas provisionales, en caso de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, y en todo caso cuando del informe de inspección se determinen niveles de superación en 6 o más dBA, o ante el incumplimiento reiterado de los requerimientos dirigidos a la adopción de medidas correctoras.
De acuerdo con todo lo expuesto hasta el momento, tanto la LR, como la LGICA y el RPCAA, constituyen un marco normativo que atribuye a los municipios determinadas competencias para, en términos del artículo 1 de la LR, prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, y para evitar y reducir los daños que de ésta puedan derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente. Estas competencias alcanzan a todos los emisores acústicos, de titularidad pública o privada, a salvo de las excepciones previstas en el artículo 2.2 de la LR y en el artículo 2, letras a), b) y c) del RPCAA, entre las cuales cabe destacar las actividades domésticas o los comportamientos vecinales cuando el ruido producido se mantenga dentro de los límites tolerables de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales.
Por tanto, conforme a lo argumentado, no cabe considerar que el ruido generado por un ascensor de un bloque de viviendas, en cuanto que actividad doméstica o comportamiento vecinal, está en todo caso excluido del ámbito de aplicación de las normas sobre protección contra el ruido; únicamente quedará excluido si se encuentra dentro de los reiterados límites tolerables de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales. Pero para conocer este extremo, los Ayuntamientos tienen competencias para medir y evaluar.
A mayor abundamiento de lo expuesto, es preciso también tener presente la Ordenanza General de Convivencia Ciudadana y Vía Pública de ese Ayuntamiento, que tiene entre su objeto (artículo 1.4) «las actividades y los comportamientos de los residentes u ocupantes de edificios o terceras personas que se realicen en edificios, instalaciones o recintos de titularidad privada, siempre que estas actuaciones afecten a la estética de las edificaciones, la convivencia ciudadana y el medio, sin perjuicio de la reserva de las acciones por daños y perjuicios que puedan corresponder a los particulares perjudicados».
En concreto, los artículos 19 y siguientes de esta Ordenanza regulan el comportamiento o conducta de los ciudadanos respecto a los ruidos. Precisamente el artículo 19 establece que «la competencia para velar por la calidad sonora del medio urbano regulado por esta Ordenanza excluye los ruidos derivados de actividades comerciales e industriales, y los usos producidos a motor, que son regulados por su Ordenanza específica». Es decir, que la competencia municipal incluye la producción de ruidos en el interior de los inmuebles –así lo incluye expresamente el artículo 20 de la Ordenanza- el cual «se mantendrá dentro de los límites del respeto mutuo». Vemos, de este modo, que la normativa municipal sí que contempla la intervención administrativa en supuestos que podrían ser de naturaleza privada.
Tanto es así que este límite del “respeto mutuo”, según el artículo 21 de la Ordenanza, afecta a ruidos originados por la voz humana o por la actividad directa de personas, animales, aparatos domésticos, aparatos e instrumentos musicales o acústicos, instalaciones de aire acondicionado, ventilación o refrigeración y ruidos similares. Y se añade en dicho precepto que «el ámbito de esta limitación comprende el interior de las viviendas y los espacios comunes, así como patios, terrazas, galerías, balcones y otros espacios abiertos de los edificios». Recordemos que el supuesto objeto de este expediente de queja viene constituido por ruidos en el interior de una vivienda producidos por un ascensor común del edificio.
Finalmente, el artículo 34 de la meritada Ordenanza dispone lo siguiente:
«La policía municipal o los técnicos municipales, de oficio o a requerimiento de terceros, comprobarán si los actos o las actividades que se desarrollen producen ruidos que supongan el incumplimiento de lo que se dispone en esta Ordenanza. La apreciación de la infracción se deducirá de informe emitido.
Los infractores de esta Ordenanza serán requeridos a cesar la actividad perturbadora objeto de la infracción, y en los casos en que no pueda localizarse la persona responsable del sistema que emite el ruido, la policía municipal hará las actuaciones necesarias para cesar las molestias a los vecinos.
No serán objeto de denuncia los infractores de emisión de ruidos en el interior de los edificios que, a requerimiento de la policía, cesen la actividad. En caso de negativa, continuación o reincidencia se cursará la denuncia».
Esto no quiere decir que una problemática de esta naturaleza no pueda ser también reconducida por la vía civil, o incluso ser esta vía la más habitual de reclamación, como recuerda la Sentencia número 589/2007, del Tribunal Supremo, sala de lo civil, de 31 de mayo de 2007, según la cual:
“Ya fuera con base en los artículos 1902, 1903 y 1908 del Código Civil , ya con fundamento en su artículo 590, ya aplicando los principios de prohibición del abuso de derecho y de los actos de emulación, ya los preceptos específicos de las leyes reguladoras de los arrendamientos urbanos y de la propiedad horizontal, ya incluso mediante la estimación de interdictos como el de obra nueva y, más recientemente, mediante la tutela de los derechos fundamentales, ya apoyándose en las normas que en su caso se contuvieran en el Derecho civil foral o especial aplicable, son muchas las sentencias civiles estimatorias de demandas contra los daños y perjuicios causados por el ruido y otras inmisiones”.
Pero ello no implica obviar las competencias que las leyes y reglamentos atribuyen a los municipios, competencias que, dicho sea de paso, son irrenunciables y deben ejercerse por los órganos administrativos que la tienen atribuida como propia, según establece el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).
En otro orden de cosas, esta Institución parlamentaria quiere también llamar la atención sobre la necesidad de acomodar la ordenanza local sobre contaminación acústica a la normativa vigente en la materia. Según se ha podido comprobar en la página web de ese Ayuntamiento, y salvo que se nos informe en sentido contrario, la Ordenanza Municipal contra la emisión de ruidos y vibraciones de Benalmádena, fue aprobada en sesión plenaria el 8 de abril de 1988, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Málaga en fecha de 21 de Julio de 1988.
Cabe recordar, a este respecto, que con posterioridad a esta Ordenanza, han sido promulgadas la LR, la LGICA y el RPCAA, que a su vez derogó el Decreto 326/2003, de 25 de Noviembre, por el que se aprobaba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía. Esta última norma ya decía en su disposición transitoria tercera que los ayuntamientos que a su entrada en vigor, dispusieran de ordenanzas municipales de protección del medio ambiente contra ruidos y vibraciones, las adaptarían en el plazo máximo de un año.
Sin embargo, salvo que se nos diga lo contrario (y no hay constancia de ello en la web municipal), no parece que la Ordenanza municipal contra la emisión de ruidos y vibraciones, de 1988, se encuentre adaptada a ninguna de estas normas, pues son constantes las menciones que hace al Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961, derogado ya en lo que afecta a nuestra Comunidad Autónoma por parte de la disposición derogatoria única de Ley 54/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera.
Por tanto, sin perjuicio de que esta Ordenanza municipal debe considerarse normativa superada y derogada por la LR, por la LGICA y por el RPCAA, sin necesidad de expresa modificación o adaptación, por la aplicación de los principios de legalidad y de jerarquía normativa (artículos 9.3 de la Constitución, 3.1 de la LRJPAC, 6 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local), lo conveniente es acometer tal proceso de revisión, o de redacción de una nueva ordenanza, dotando así de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución) al conjunto normativo aplicable en esa localidad.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO 1: del deber legal de ejercer las competencias municipales reguladas en la Ley 37/2003, de 17 de Noviembre, del Ruido, en la Ley 7/2007, de 9 de Julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía y en el Decreto 6/2012, de 17 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la contaminación acústica en Andalucía, en relación con cualquier infraestructura, instalación, maquinaria o proyecto de construcción, así como a las actividades de carácter público o privado, incluidas o no en el Anexo I de la LGICA, que se pretendan llevar a cabo o se realicen en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía y produzcan o sean susceptibles de producir contaminación acústica por ruidos o vibraciones, con las excepciones previstas en la normativa, incluidas las actividades domésticas o los comportamientos de los vecinos, cuando la contaminación acústica producida por aquellos no se mantenga dentro de límites tolerables de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales.
RECORDATORIO 2: del deber legal de ejercer las competencias municipales reguladas en la Ordenanza General de Convivencia Ciudadana y Vía Pública en lo que afecta a la producción de ruido en el interior de los inmuebles.
RECORDATORIO 3: de los deberes legales previstos en el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.
RECOMENDACIÓN para que, en el marco del ejercicio de las competencias que atribuyen a los municipios las normas citadas, se adopten las medidas necesarias con objeto de:
1. Realizar, sin más demoras ni dilaciones injustificadas, la medición acústica solicitada por el promotor de esta queja, con el fin de conocer si la contaminación acústica que sufre en su vivienda, por ruido y vibraciones del ascensor de su bloque, respeta los límites previstos en el Decreto 6/2012 y se mantiene dentro de límites tolerables de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales.
2. Solicitar a la Diputación Provincial de Málaga la asistencia material necesaria para realizar la medición acústica mencionada, para el caso de que el Ayuntamiento no disponga de medios suficientes para ello.
3. Incoar el correspondiente expediente administrativo en caso de que de las mediciones acústicas realizadas se desprendan niveles de contaminación por encima de los límites tolerables permitidos, adoptando las medidas provisionales que, en su caso, resulten procedentes.
RECORDATORIO del deber legal, para el caso de que el Ayuntamiento no cuente aún con una norma adaptada a la normativa vigente (pues pese a reiteradas llamadas telefónicas no ha sido posible confirmar este extremo), de aprobar una Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica en el marco de la Ley 37/2003, de 17 de Noviembre, del Ruido, de la Ley 7/2007, de 9 de Julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía y del Decreto 6/2012, de 17 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la contaminación acústica en Andalucía; o bien de adaptar a dicho marco normativo la Ordenanza Municipal contra la emisión de ruidos y vibraciones de 1988.
RECOMENDACIÓN para que la aprobación de la nueva ordenanza municipal contra la contaminación acústica, o la adaptación de la ordenanza 1988 al marco normativo vigente, se produzca, previos trámites legales oportunos, con la máxima celeridad posible.
Defensor del Pueblo Andaluz
