ANTECEDENTES
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I.- La presente queja expresaba la disconformidad de una familia con motivo de la no inscripción de su hijo para asistir a una escuela de verano o campamento dirigido a menores y organizado por el Ayuntamiento. El menor presentaba necesidades educativas especiales. En concreto se aludía en la queja:
“Tras intentar inscribir a mi hijo en la escuela de verano no me lo aceptaron porque mi hijo no controla los esfínteres. El niño no lo controla debido a su discapacidad y a su autismo. Al final mi hijo tuvo que quedarse en casa y no tener el derecho como otro niño a participar en dicha escuela”.
Esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz se hizo eco del caso y con fecha 21 de marzo de 2023 nos dirigimos ante la propia entidad organizadora, que resultaba ser el Ayuntamiento, para conocer las actuaciones emprendidas ante la situación creada.
Por ello, solicitamos formalmente la colaboración del Ayuntamiento mediante la remisión del informe junto a la documentación oportuna para el esclarecimiento de los motivos de la queja tramitada, en base a los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 y artículo 25 de la Ley 4/2021 de la Infancia y la Adolescencia, reguladora de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía.
II.- La Alcaldía nos remitió su información con fecha 26 de junio de 2023 sobre el caso. Dicho informe destaca:
“Una vez recibida la incoación de la queja de referencia, se realiza la comprobación del expediente, situándonos en el del pasado año 2022, ya que está recién convocado el inicio de la actividad de la corriente anualidad, por lo que consideramos que la queja está referida a la pasada convocatoria, pues no aparece su correcta fecha en la incoación del expediente ni consta en este Ayuntamiento ninguna queja formal y escrita por estos hechos.
En ese sentido se comprueba que, como no puede ser de otra forma, en fase de convocatoria y de presentación de solicitudes de advierte e informa expresamente a todas las personas solicitantes sobre el contenido de la bases que regulan el “Aula de Verano”, con objeto de que nadie pueda sentirse defraudado en el caso de que sea aplicable cualquier causa de inadmisión o suspensión del derecho de inscripción, bases que en todo caso se adecúan a la normativa reglamentaria y tratan por todos los medios de conjugar los derechos de los y las menores con las obligaciones y los medios que el Ayuntamiento dispone para poder realizar la actividad de forma acorde con lo regulado en el DECRETO 45/2000, de 31 de enero, sobre la organización de acampadas y campamentos juveniles en Andalucía (...).
Tras exponer, a groso modo, las inmensas vicisitudes con las que nos encontramos al poner en marcha acciones y actividades para con menores, no nos queda otra opción que mostrar nuestra más rotunda disconformidad con la queja que se nos traslada por medio del expediente de referencia, sobre todo porque parece que se nos tacha de haber tratado al menor de forma discriminatoria por causa de padecer, tal y como expone textualmente la reclamante, “una discapacidad y autismo”, y nada más lejos de la realidad, porque de las bases transcritas se desprende que siempre tratamos de cuidar a todos y todas las menores y, especialmente, a los y las que tienen capacidades diferentes, como se comprueba en el punto 4.7 de las bases:
«4.7. Podrán inscribirse en el Aula de Verano los y las menores con necesidades educativas especiales que estén escolarizados en las modalidades A (Aula ordinaria -AO-) o B (Aula de apoyo a la integración -AAI-). Para ser admitidos deberán aportar una acreditación, informe, o documento que especifique la modalidad de escolarización en la que está integrado. El Aula de Verano no es un recurso para los menores escolarizados en las modalidades C (Aula específica -AE-) o D (Centros Específicos de Educación Especial -CEE-) de escolarización».
Con ello queremos dejar constancia y acreditación de que el trato de este Ayuntamiento es siempre exquisito para con las personas, mayores o menores, que tienen capacidades diferentes, cumpliendo siempre con el correspondiente grado de sensibilidad en dicha materia y, como no, con la normativa reguladora.
Dicho lo anterior, y rechazando frontalmente cualquier atisbo de argumento sobre el trato discriminatorio que se imputa al Ayuntamiento, quizás, podamos entender que la reclamación únicamente vaya en la dirección de que en las bases se haga reserva sobre el tema de control de esfínteres, considerando que esa es la cuestión objeto de reclamación, pero insistimos que dicha reserva está incluida en las bases, y tiene su sustento en la propia normativa reguladora ( DECRETO 45/2000, de 31 de enero y la ORDEN de 11 de febrero de 2000), que obliga a velar por LOS Y LAS PARTICIPANTES, y el hecho de colocar esa reserva en cuanto al control de esfínteres tiene dos fundamentales sustentos, en primer lugar que las instalaciones carecen de cambiadores habilitados y habitáculos para tal fin, es decir, no se puede llevar a cabo un cambio de pañales o vestimenta que ofrezca las necesarias condiciones de seguridad para el propio niño o niña, y, en segundo lugar, que no hay personal suficiente para abandonar el grupo y atender a un o una menor en exclusiva, porque corremos el riesgo de poner en peligro al resto del grupo, cuya integridad y bienestar también ha de ser protegido, por lo que tenemos que ponderar ese derecho individual con el derecho o interés general del grupo completo y de la totalidad del Aula, y al velar por el interés general tenemos que tomar la determinación de hacer esa reserva sobre el control de esfínteres, tal y como consta en las bases y como se ha informado convenientemente a todas las personas que así lo han requerido, incluida la reclamante”.
Analizado el contenido de la queja, y en base a la información recibida y de los trámites seguidos, hemos de ofrecer las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La completa y documentada información recibida desde el ayuntamiento, como organizador de la actividad estival, se orienta básicamente en la normativa que recoge el Decreto 35/2000, de 31 de enero, sobre la organización de acampadas y campamentos juveniles en Andalucía. Sin embargo, con resultar aplicable en determinados aspectos sobre todo relacionados con el entorno natural y su correcto aprovechamiento y disfrute ―de hecho el Decreto se adscribe a la normativa de Medio Ambiente― creemos oportuno prelacionar el ámbito específico del caso en torno a los principios de igualdad y a la promoción de los valores de participación e integración de las personas con capacidades diversas y, muy en particular, a menores.
Hablamos, pues, de que las políticas públicas deben dirigirse a velar por la eficaz garantía, protección y promoción de las personas con capacidades diversas y que merecen, por derecho propio, el desarrollo de estas acciones dirigidas al real y efectivo esfuerzo de integración y participación.
Es cierto que la conquista de estos espacios para la integración y la efectiva igualdad ha logrado singulares avances en determinados ámbitos de aplicación; y, sin duda, la educación ha sido probablemente el escenario en el que la atención al alumnado con necesidades especiales ha logrado una más importante consolidación.
Sin ánimo de ser exhaustivos, baste aludir a la compleja y desarrollada estructura normativa dedicada a la labor de análisis y diagnóstico de este alumnado, así como la definición de las respuestas de escolarización que se le asigna. Podemos resumir que éste es un armazón normativo con el que el sistema educativo organiza sus recursos y pautas de acogida e integración del alumnado con necesidades educativas especiales. Es decir, de un lado se dispone una labor previa y actualizada de estudio de estos niños y niñas para definir sus concretas necesidades y disponer, coherentemente, de los recursos y respuestas que se necesitan para cada caso y, de otro, se realiza un diseño del complejo organizativo que se despliega en los centros para atender a este singular alumnado según las modalidades asignadas.
Podemos añadir que, tan consolidado ha sido este proceso de conquistar la presencia normalizada de este alumnado en el sistema educativo, que la propia caracterización de estos niños y niñas se apoya, en ocasiones, en las labores de diagnóstico y valoración que ha realizado el sistema educativo. Sin ir más lejos, el propio ayuntamiento alude en sus bases organizadoras del aula de verano a los modelos de escolarización (A, B, C y D) para identificar las condiciones de los menores a la hora de definir su posible inscripción en las actividades.
Y, según esta categorización educativa, las bases definen la posible inscripción de alumnado «4.7. Podrán inscribirse en el Aula de Verano los y las menores con necesidades educativas especiales que estén escolarizados en las modalidades A (Aula ordinaria -AO-) o B (Aula de apoyo a la integración -AAI-)».
Correlativamente, las mismas bases excluyen al resto de este alumnado NEAE: «El Aula de Verano no es un recurso para los menores escolarizados en las modalidades C (Aula específica -AE-) o D (Centros Específicos de Educación Especial -CEE-) de escolarización».
Segunda.- Aprovechando la aproximación educativa que se realiza a la hora de definir los perfiles de los menores participantes en la actividad, recordamos la condición de las Bases de no incluir perfiles de niños y niñas escolarizados en las modalidades C (aula específica) y D (centro específico de educación especial). Y el caso concreto se presenta por la solicitud de presencia de un chico con perfil autista y sin control de esfínteres.
Pues bien; podemos profundizar más en el caso dada la singularidad de la condición de este colectivo de chicos y chicas que presentan rasgos identificados como Trastornos de Espectro Autista (TEA). En el ámbito de la educación especial, este colectivo ofrece unas notas de singularidad y complejidad en su abordaje que, con el paso de los años y la investigación desplegada, han venido a ocupar un espacio propio en el diseño y aplicación de las respuestas que necesitan en el entorno educativo.
Efectivamente, la población incluida en esta característica ha ido ganando presencia dado el desarrollo de los medios de diagnóstico, el avance en la detección de las diversas modalidades que se incluyen en la noción de TEA y una progresiva comprensión hacia las necesidades que presenta este colectivo. En todo caso, los últimos estudios epidemiológicos destacan que el cuadro aparece en 1 por cada 100 niños y niñas en etapa educativa.
Además estudios recientemente publicados incorporan mayor población que presenta TEA señalando que los datos publicados recientemente por el Ministerio de Educación y Formación Profesional sobre el curso académico 2020-21 confirman esta tendencia al alza. En concreto, se produjo el incremento de un 8,07% (4.497 personas), lo que significa que 60.198 alumnos con autismo (50.372 niños y 9.826 niñas) cursan enseñanzas no universitarias establecidas en el sistema educativo español. La Confederación Autismo España indica que este porcentaje representa “un 0,73% del total del alumnado que cursa enseñanza de régimen general y el 26% del total del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo asociado a una discapacidad”. Y denuncia que estos datos facilitados por el Ministerio de Educación y Formación Profesional “siguen sin incorporar la categoría específica de trastorno del espectro del autismo: Sólo recogen la de trastorno generalizado del desarrollo (TGD)”.
Además, los síntomas que permiten detectar estos casos se manifiestan entre los 12 y 24 meses de edad, por lo que, podemos afirmar que estos niños y niñas pueden ser conocidos en su rasgo TEA antes de su proceso de incorporación al sistema educativo en la etapa de infantil o, desde luego, al acceder a la etapa de educación primaria.
Nos encontramos, pues, ante una característica en el Trastorno de Espectro Autista que alcanza un significado propio en el universo del alumnado con Necesidades Educativas Especiales que, como vemos, alcanza al 26% del total de alumnos con NEE. Ello puede ser debido a la consolidación de su amplia identificación a través de un importante variedad de modalidades, una capacidad diagnóstica que crece gracias al progresivo conocimiento científico del TEA y, correlativamente, se avanza en la puesta de marcha de las respuestas multisectoriales que necesitan estos menores una vez que son dictaminados.
Por tanto, es un sector muy significativo de chicos y chicas que, a nivel estatal, abarca en torno al 26% diagnosticado de Trastorno de Espectro Autista dentro del conjunto del colectivo NEAE y que protagoniza una significativa demanda de atención que, sin duda, exige y exigirá unos dispositivos crecientes de atención específica.
En suma, hablamos de la demanda de un chico con perfiles autistas que desea poder acudir a un campamento de verano, lo que describe, pues, una situación harto frecuente en los espacios y actividades comunes donde concurren estos niños y que, de una u otra forma, condicionarán también otros servicios o actividades.
Del mismo modo, el caso se suscita por la exclusión del chico dadas sus limitaciones de autonomía, cuestión que ―volviendo al referente educativo― están sobradamente abordadas mediante la presencia de monitores y profesionales especializados en facilitar estos apoyos, lo que permite que estos condicionantes, debidamente atendidos, son enervados y garantizan la presencia normalizada de estos menores como alumnos repartidos por todos los centros educativos de Andalucía, también el afectado.
Tercera.- Entre las argumentaciones expresadas, hemos aludido a la oportunidad de ofrecer un enfoque integral a la hora de analizar el caso y el obligado referente que debe aportar esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz es la normativa en torno a los principios de igualdad y a la promoción de los valores de participación e integración de las personas con capacidades diversas y, muy en particular, a menores.
Son unos principios que entroncan perfectamente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) referidos a la protección de las Personas y la superación de sus condiciones de Vulnerabilidad.
Y, por ello, traemos a colación necesariamente la legislación definida como respuesta para este colectivo de personas en Andalucía: la ley de derechos y atención a las personas con discapacidad, Ley 4/2017, de 25 de septiembre.
Es interesante destacar la idea recogida en su exposición de motivos: «Como novedad respecto a la regulación de la Ley 1/1999, de 31 de marzo, el título I se dedica a la igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad, recogiendo la obligación de las Administraciones Públicas de Andalucía de adoptar medidas contra la discriminación, de acción positiva, de igualdad de oportunidades y de fomento y defensa de las personas con discapacidad, que además deberán atender las situaciones de especial vulnerabilidad así como las necesidades específicas de las mujeres y niñas con discapacidad. Por otro lado, partiendo de una perspectiva global de las personas con discapacidad se prescriben criterios de actuación y medidas de acción positiva para lograr su inclusión social en los distintos ámbitos de vida política, económica, social, educativa, laboral, cultural y deportiva andaluza».
Esta argumentación exhibe con rotundidad un proceso de aseguramiento de estos derechos, pero sobre todo de clara apuesta por la acción, por la actividad, por los planes definidos y concretos que permitan ese efectivo avance. Este impulso normativo se orienta en la delimitación de los diferentes escenarios de la vida de estas personas con la inconfundible intención de lograr una visión integradora de estos escenarios donde avanzar en la igualdad de oportunidades.
Y así la ley concreta su ámbito material de aplicación en la salud, la educación, formación y empleo, los servicios sociales y, finalmente, en la cultura, el deporte y el ocio. En este punto es interesante la lectura del Título VII destinado a este último espacio de garantía de los derechos.
«TÍTULO VII. De la cultura, el turismo, el deporte y otras actividades de ocio.
Artículo 41. Protección del derecho a la cultura, turismo, deporte y otras actividades de ocio.
1. Las Administraciones Públicas de Andalucía velarán por el derecho de las personas con discapacidad a disfrutar, en condiciones de igualdad y no discriminatorias, de bienes y servicios accesibles que se pongan a disposición del público en la vida cultural, en el turismo, en la actividad física y el deporte y en las actividades recreativas o de mero esparcimiento, teniendo en consideración las características de cada discapacidad física, mental, intelectual o sensorial.
2. En los términos que se establezcan por las condiciones de accesibilidad y no discriminación en el acceso a bienes y servicios a disposición del público, las entidades públicas o privadas responsables de la oferta de cultura, turismo y deporte y recreativas o de mero esparcimiento incorporarán los recursos humanos y materiales adecuados en las actuaciones que desarrollen para la atención de las personas con discapacidad.
Artículo 42. Inclusión y atención especial.
Las iniciativas relacionadas con las actividades de cultura, turismo, deporte y recreativas, o de mero esparcimiento, se llevarán a cabo atendiendo a las características individuales de las personas con discapacidad, siendo preferente su inclusión en las actuaciones destinadas a toda la población, con independencia de las medidas específicas que pudieran establecerse.
Artículo 43. Medidas de fomento.
1. Las Administraciones Públicas de Andalucía establecerán los cauces normativos, las medidas de fomento y las ayudas adecuadas, contando con los representantes de las asociaciones de discapacidad para facilitar el acceso de las personas con discapacidad a las actividades de ocio, culturales y deportivas, tanto las desarrolladas por iniciativa pública como privada.
2. De otro lado, se promoverán los medios formativos adecuados para que las personas con discapacidad fomenten sus capacidades creativas, artísticas e intelectuales, garantizando la accesibilidad universal de los mismos.
3. Asimismo, las Administraciones Públicas prestarán especial atención a la incorporación de las nuevas tecnologías accesibles a las ofertas de cultura, turismo y deporte que permitan y mejoren el uso y disfrute de todos los recursos a este colectivo».
Tras la lectura de estos artículos podemos contar con criterios sólidos para interpretar la situación que se analiza en la queja. Podemos indagar si «Las Administraciones Públicas de Andalucía velarán por el derecho de las personas con discapacidad a disfrutar, en condiciones de igualdad y no discriminatorias, de bienes y servicios accesibles que se pongan a disposición del público». Y estaremos en condiciones de reflexionar sobre si «Las iniciativas relacionadas con las actividades de cultura, turismo, deporte y recreativas, o de mero esparcimiento, se llevarán a cabo atendiendo a las características individuales de las personas con discapacidad, siendo preferente su inclusión».
En suma, estos preceptos nos ayudarán a resolver el análisis de si «las entidades públicas o privadas responsables de la oferta de cultura, turismo y deporte y recreativas o de mero esparcimiento incorporarán los recursos humanos y materiales adecuados en las actuaciones que desarrollen para la atención de las personas con discapacidad».
Cuarta.- La cuestión que suscita la queja de la familia podemos ceñirla a la definición de un proyecto de aula de verano o de campamento que, lógicamente, se oferta al colectivo de menores de la localidad, pero que restringe la presencia de niños escolarizados con modalidades C y D; niños, al fin y al cabo, integrados en el sistema educativo. Unos niños que generan unos entornos de relación y convivencia que no continúan en el caso de esta cita lúdica patrocinada por el municipio y, probablemente, acogida por el alumnado y sus familias con satisfacción entre las actividades previstas al concluir el curso. Una convocatoria que, desde luego, evidencia una implicación de atención y servicio hacia los menores del municipio.
Y, según se nos explica al respecto, otros menores de análogas características han participado en estas actividades en anteriores ocasiones y donde las bases de convocatoria recogen de manera expresa la participación de niñas y niños que en sus entornos educativos se encuentran escolarizados en las modalidades A y B. Así mismo, de manera expresa la actividad no puede acoger a menores integrantes de las modalidades C y D.
Comprendiendo las frustración de la familia por esa dificultad sobrevenida, ello no parece traducirse en un trato inadecuado hacia el menor por la mera condición de presentar necesidades de atención educativa especial, ya que en ese amplio espacio se presentan chicos y chicas que disponen del grado de autonomía suficiente para integrarse en las actividades y régimen de acogimiento que establece el Aula de Verano.
Como se recoge ―con cierta rotundidad― en el informe municipal, no resulta justo atribuir un comportamiento discriminatorio cuando la organización de la actividad explica sus capacidades de atención a un determinado alumnado con control de esfínteres, por las razones que de manera expresa y argumentada se han relatado en el informe. Efectivamente las circunstancias en las que se desarrolla la normal actividad del campamento reclama una especial atención y presencia de los monitores y acompañantes frente a los participantes que reclamarían ese añadido cuidado y asistencia particularizada. Un apoyo que, en un entorno educativo puede resultar más accesible pero que en otros espacios más amplios y de control más exigentes en los movimientos de los menores no facilitan para los profesionales de apoyo esa atención obligada. Tampoco parece que las instalaciones con las que se cuenta ofrecen unas facilidades para atender al alumnado con necesidades de apoyo. De otro lado, también podemos constatar que el proceso de inscripción se realiza sobre las bases acordadas y que ofrecen la oportunidad a las familias de garantizar el acceso a toda la información imprescindible para adecuar anticipadamente la participación de cada niño o niña, a tenor de sus singularidades, a las actividades del campamento y del personal a su cargo.
Por tanto, y reconociendo la dificultad para elaborar un diagnóstico certero de cada una de estas opiniones ciertamente contradictoria, resulta precipitado calificar tal comportamiento como discriminatorio por parte de la entidad organizadora del campamento o Aula de Verano cuando se fija el criterio de establecer unas mínimas capacidades de autonomía en los chicos y chicas acordes con las disponibilidades de apoyo que la actividad puede disponer.
Pero, dicho lo anterior, no es menos cierto que nos encontramos con una situación clara; y es que existe un colectivo de niños y niñas con sus singularidades que permanecen ajenos a integrarse en una actividad tan cotidiana o común como es acudir a un campamento de verano en los que, probablemente, acuden muchos niños y niñas que son compañeros de colegio o vecinos de su entorno. Y que el motivo nuclear por el que no se puede definir la asistencia de este menor es la falta de apoyo puntual a sus necesidades.
Y es aquí, donde el marco normativo citado antes adquiere todo su sentido y funcionalidad. En las preguntas que retóricamente recogíamos, podemos discernir no tanto la situación actual, sino las vías de actuación y de compromiso para avanzar en próximas ediciones superando esa traba. Pongamos en sentido positivo los preceptos citados:
«Las Administraciones Públicas de Andalucía velarán por el derecho de las personas con discapacidad a disfrutar, en condiciones de igualdad y no discriminatorias, de bienes y servicios accesibles que se pongan a disposición del público»
«Las iniciativas relacionadas con las actividades de cultura, turismo, deporte y recreativas, o de mero esparcimiento, se llevarán a cabo atendiendo a las características individuales de las personas con discapacidad, siendo preferente su inclusión».
«Las entidades públicas o privadas responsables de la oferta de cultura, turismo y deporte y recreativas o de mero esparcimiento incorporarán los recursos humanos y materiales adecuados en las actuaciones que desarrollen para la atención de las personas con discapacidad».
Lo que podemos deducir de dichos preceptos ―en el contexto interpretativo de la normativa de protección y garantía de los derechos de las personas con discapacidad― es una definición de compromisos y de impulsos para avanzar en el proceso de extensión y consolidación de los derechos de las personas con discapacidad, ganando nuevos espacios de presencia y de participación en los diferentes ámbitos de relación y desarrollo de la vida social.
Y, para comprender de una manera certera esos pronunciamientos, que en su formulación pueden resultar genéricos o hasta lejanos, podemos definir un concreto escenario en el que asimilar perfectamente ese itinerario de avance en la mejor protección de este colectivo. Sin ir más lejos, lograr que un específico proyecto de disfrute para niños y niñas en verano acoja a más niños y niñas que también aspiran a acudir.
Se trata de procurar que los apoyos que hoy no existen, se persigan para próximas convocatorias ejemplificando este proceso creativo y de desarrollo que debe continuar por todas las razones constituciones, estatutarias y legales que hemos relatado. Y además, lo que no es baladí, liderado con empuje desde una administración pública, tan protagonista en estos procesos de impacto ante la ciudadanía, como es un ayuntamiento.
Quinta.- A la vista de los datos ofrecidos, desde esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, nos inclinamos por solicitar un significativo esfuerzo para avanzar en la cobertura especializada del colectivo del niñas y niños con discapacidad y pueda integrarse en las actividades de ocio y deporte promovidas desde el ayuntamiento, en particular en el “Aula de Verano”.
Por ello, no podemos sino pronunciarnos abiertamente para promover la dotación de los medios personales y materiales de apoyo dedicados a la mayor integración y participación de los menores a través del proyecto de organización de esta actividad lúdica.
A la vista de las anteriores Consideraciones, la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir al Ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA. - a fin de que se adopten las medidas previstas en la legislación de protección y garantía de los derechos de las personas con discapacidad, favoreciendo la presencia de menores de este colectivo entre las actividades de ocio y, en particular, en el “Aula de Verano”.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
