Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 24/1867 dirigida a Consejería de Salud y Consumo, Servicio Andaluz de Salud, Hospital Torrecárdenas (Almería)
El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Hospital Torrecárdenas que contiene Recomendación para que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.
Asimismo, recomienda que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.
ANTECEDENTES
Desde esta Institución nos dirigimos a ese centro hospitalario para interesarnos por la demora en la intervención quirúrgica que precisa el interesado, inscrito en el Registro de Demanda Quirúrgica desde el pasado 23 de septiembre de 2022, para la realización de artrodesis de tobillo izquierdo (cod. 81.11).
Recibido el informe, se nos confirma la inscripción desde la citada fecha en lista de espera quirúrgica y se informa que el interesado ha sido sometido a pruebas de preoperatorio, estando pendiente de programarse la intervención sin concretar fecha.
Asimismo, se informa que la demora en la intervención responde a la elevada demanda y a la necesidad de priorizar los casos más urgentes.
En última instancia, se traslada la falta de ejercicio por parte del interesado de su derecho a solicitar certificado acreditativo de garantía de respuesta quirúrgica o el de Libre Elección de centro hospitalario público.
CONSIDERACIONES
PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones trasciende el ámbito meramente prestacional por incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas, en cuanto derecho fundamental amparado en el artículo 15 de la Constitución.
Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. De este modo, los poderes públicos vendrán obligados a garantizar las prestaciones y servicios que sirvan de soporte asistencial a la vida y salud de las personas, constituyendo con ello un elemento básico para alcanzar un eficaz sistema de bienestar caracterizado por altos niveles de protección, cohesión y justicia sociales a los que aspira nuestra sociedad. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente, desde un punto de vista cuantitativo, que en su condición de servicio público habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.
Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, sobre las atribuciones y competencias sanitarias de las comunidades autónomas y del Estado, respectivamente. En su virtud, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.
En la actualidad, esta normativa básica se concreta en las disposiciones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en sede de su Capítulo I «De los principios generales», artículo 9, impone a los poderes públicos el deber de informar a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público de sus derechos y deberes, al mismo tiempo que el artículo 10.2, relativo a los derechos de los ciudadanos con respecto a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, reconoce el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y sobre los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el apartado a) del artículo 4 de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).
Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos. Este derecho, sin embargo, ya había sido reconocido anteriormente con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de esto modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.
En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006, que establece un plazo de 180 días naturales para los procedimientos incluidos en el Anexo I del Decreto.
De la normativa anterior se concluye, pues, que los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud tienen derecho a ser intervenidos en un plazo máximo de garantía de 180 días y que la eficacia de tal derecho dependerá, en gran medida, del buen funcionamiento de los servicios sanitarios.
SEGUNDA. El artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía consagra la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz como una de las Instituciones de autogobierno de la comunidad autónoma en su condición de comisionado del Parlamento andaluz, designado por éste para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía, dando cuenta al Parlamento.
Con ello, el pueblo andaluz confiere legitimidad democrática a la figura del Defensor del Pueblo para actuar como Institución de control externo sobre la Administración andaluza de modo que permita garantizar en última instancia la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como asegurar el buen funcionamiento de la Administración en la satisfacción de los servicios de interés general cuya gestión que tiene encomendada.
La propia caracterización del Sistema Andaluz de Salud, como sistema sanitario público de carácter universal al amparo del artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía, provoca que la prestación de la asistencia sanitaria sea uno de los ámbitos de mayor intervención de esta Defensoría, no solo en su condición de prestación satisfactoria del derecho a la protección de la salud en cualquiera de sus manifestaciones amparadas en el artículo 22 del Estatuto, sino también en cuanto se refiere al derecho de la ciudadanía a una buena administración consagrado en el artículo 31 y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de resolución de sus asuntos en un plazo razonable, incluido los de índole asistencial, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente previsto que garantice la concordancia sustancial entre los datos relevantes, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa.
Esta problemática ha propiciado un severo incremento de los testimonios de la ciudadanía sobre el incumplimientos de la garantía de tiempo máximo de respuesta asistencial, especialmente en el segundo nivel de ordenación funcional de la atención sanitaria en cuanto se refiere al acceso a la primera consulta de asistencia especializada por derivación desde atención primaria y la práctica de intervenciones quirúrgicas, como hemos tenido ocasión de reflejar en nuestro reciente Informe de la Anualidad 2023.
Sin embargo, este estado de cosas en nada puede justificar las excesivas demoras que acontecen en la práctica y que se traducen en un evidente deterioro de la atención sanitaria al obstaculizar el acceso efectivo a las prestaciones, con la enojosa carga de soportar un importante menoscabo de la salud de los ciudadanos, como sucede en el caso que ha dado lugar a la presente queja.
En virtud de lo expuesto, esta Defensoría considera procedente intervenir en la salvaguarda del derecho reconocido en el artículo 22.2 g), en relación con el art. 31, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
TERCERA. Vista las consideraciones jurídicas y competenciales anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta del reclamante que versa sobre la demora de intervención quirúrgica por cumplimiento del plazo máximo de garantía de respuesta.
En concreto, el interesado se encuentra pendiente de intervención quirúrgica artrodesis de tobillo izquierdo (cod. 81.11), mediante hospitalización y prioridad asistencial normal, constando como fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica el 23 de septiembre de 2022, sin que le haya sido comunicada a día de hoy intervención programada.
Como ya hemos expuesto, las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal. Sin embargo, la responsabilidad de la Administración sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el sistema sanitario público andaluz tiene la obligación de garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.
Esta Defensoría es consciente de las circunstancias excepcionales que el Sistema Andaluz de Salud está afrontando a raíz de la recuperación de la actividad asistencial como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19, además de convivir a día de hoy con los efectos que aún persisten de dicha situación de emergencia, especialmente en lo relativo a la necesidad de priorizar operaciones urgentes, que contribuyen a incrementar tanto la presión asistencial sobre los servicios públicos como los tiempos de espera para acceder a los mismos.
Sin embargo, en el presente caso el paciente se encuentra pendiente de intervención desde hace más de 600 días, es decir, 21 meses, superando con creces el plazo máximo de días fijado por ley. El hecho de que la petición de cirugía no incluya la consideración de la intervención como urgente o preferente y que, en consecuencia, permita una cierta demora, como se deduce del informe remitido por el Hospital Universitario Torrecárdenas, no significa que los pacientes tengan que someterse a tiempos tan prolongados de espera para ser atendidos y que además deban hacerlo sin conocer los motivos del aplazamiento de sus citas.
Por otra parte, en el informe remitido se señala la falta de ejercicio por parte del interesado de su derecho a solicitar certificado acreditativo de garantía de respuesta quirúrgica o el de Libre Elección de centro hospitalario público, pese a informarse al interesado de esta posibilidad en la contestación a las reclamaciones formuladas al centro con fecha de 18 de septiembre y 1 de octubre de 2023.
Sin embargo, comprobado el contenido de tales contestaciones, se comprueba que éstas se limitaban a señalar ambos derechos y a remitir toda información su alcance y contenido al teléfono de Salud Responde, cuando nada impide que el centro sanitario informe de dicha opción.
Por tanto, asistimos al incumplimiento del compromiso adquirido con la aprobación del Decreto aludido y posteriores Órdenes que modifican los plazos de respuesta, conforme a los cuales se pretende ofertar a la ciudadanía una garantía en los plazos de respuesta de atención quirúrgica, resultando claro y manifiesto que los instrumentos necesarios parecen no ser suficientes.
Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar por incumplimiento del plazo de respuesta quirúrgica, conformando uno de los grupos de quejas ciudadanas más voluminoso entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad.
Por este motivo, y ante la constatación de tales retrasos, hemos de sugerir una reflexión sobre la necesaria adecuación de las medidas organizativas y asistenciales oportunas para respetar el plazo máximo previsto normativamente, y en la importancia de que en la debida información al usuario se le comunique la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización cuando concurran los requisitos legales, ya que difícilmente podrá la ciudadanía ejercitar aquellos derechos cuyo alcance y contenido desconozca.
Es un tema ya tratado en numerosas quejas iniciadas no solo a instancia de parte, sino también de oficio sobre listas de espera quirúrgicas en el que por la Dirección General de Asistencia Sanitaria del SAS se emitió informe en el que hacía alusión una serie de medidas a adoptar, entre las que se establecía la de «comunicar al paciente que no ha sido intervenido en el plazo previsto en la normativa, que puede ser intervenido en un centro sanitario privado y que el Sistema Sanitario Público correrá con los gastos».
Esta situación obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, con el fin de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.
En suma, se trata de evitar esta situación de espera estructural ante las deficiencias organizativas y de recursos disponibles.
Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por entender vulnerados los siguientes preceptos y reglamento:
- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.
- Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.
Con idéntico fundamento normativo también elevamos a esa instancia administrativa las siguientes RECOMENDACIONES:
RECOMENDACIÓN 1, que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.
RECOMENDACIÓN 2, que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
