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ANTECEDENTES

Queja tramitada a instancias de una familia que colabora con la Administración en el acogimiento familiar de personas menores de edad. Se lamentaban de las irregularidades que en su caso habría cometido el Servicio de Protección de Menores de Málaga, en especial por el excesivo retraso en el establecimiento de una medida de protección estable para la menor a la que tuvieron acogida.

En su escrito de queja nos decían que la niña les fue confiada en acogimiento familiar prácticamente desde su nacimiento, primero la tuvieron acogida en la modalidad de “acogimiento familiar de urgencia” y después en “acogimiento familiar temporal”, llegando a permanecer con ellos cerca de 2 años, lo cual dio lugar a que se fraguasen fuertes lazos afectivos de apego de la niña con ellos y viceversa, especialmente con su hija adolescente. Se lamentaban porque el procedimiento de acoplamiento con su familia adoptiva se había ejecutado de forma apresurada, sin una transición que amortiguase el impacto psicológico tanto en la menor como en ellos, de modo especial en su hija adolescente. Y por último señalaban que aún se encontraban a la espera de ser incluidos como allegados entre aquellas personas que podrían mantener contactos con la menor en el proceso de adopción, en la modalidad “abierta”.

Tras incoar el expediente de queja solicitamos la colaboración de esa Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Málaga que nos remitió un informe dando respuesta separada a los distintos elementos expresados en la queja, aportando argumentaciones razonadas sobre la intervención realizada por el Ente público.

A la vista de este informe realizamos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El equipo que intervino en el expediente de protección de la menor viene a reconocer en el informe que nos fue remitido que “la posibilidad de reintegración familiar era remota” hecho trascendente que debió propiciar una reseña e indicaciones congruentes con dicha apreciación debidamente reflejadas en el plan individualizado de protección del menor, tal como se prevé en el artículo 19 bis de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor que prevé que cuando la Entidad Pública asuma la tutela o guarda del menor se elaborará un plan individualizado de protección que establecerá los objetivos, la previsión y el plazo de las medidas de intervención a adoptar con su familia de origen, incluido, en su caso, el programa de reintegración familiar.

Y es por ello que respecto de esta cuestión trascendental debió recibir cumplida información la familia acogedora de urgencia, la cual conforme a lo establecido en el artículo 20.1 c) de la misma Ley Orgánica 1/1996 tenía derecho a ser informada del plan individual de protección así como de las medidas de protección relacionadas con el acogimiento que se adopten respecto al menor acogido, de las revisiones periódicas y a obtener información del expediente de protección del menor que les resulte necesaria para el ejercicio de sus funciones, a excepción de aquellas cuestiones relacionadas con el derecho a la intimidad de terceros y a la protección de datos de carácter personal.

Así pues hemos de remarcar que la impresión y convencimiento de la familia acogedora de que la menor difícilmente podría regresar con su familia biológica era acertada, ya que se basaba en la información que les fue proporcionada y que ha sido corroborada por el propio equipo tutelar interviniente a la luz de los antecedentes de la familia biológica e indicadores de desprotección contrastados en el expediente de protección. Y es por ello que hemos de coincidir con esta familia en que la prolongación de medidas de protección con vocación de provisionalidad no resultaban congruentes con la situación en que se encontraba la menor, mucho más si esta situación se prolongó en exceso. De ahí que su crítica en este aspecto haya de considerarse razonable y justificada.

Segundo.- En este mismo sentido reconoce el equipo interviniente que el procedimiento podría haber sido más ágil, aduciendo en su descargo, en primer lugar, los relevos que se produjeron en los profesionales que integraban el equipo que gestionó el expediente de protección, lo cual exigió para los profesionales entrantes en el equipo un mínimo período de adaptación y de conocimiento de los concretos expedientes a su cargo. A esta dificultad se añaden las trabas que encontraron en la familia acogedora para facilitar la transición hacia la familia seleccionada para su adopción; también los informes médicos recibidos en el verano de 2023 (neurológicos y de Atención Temprana) que se consideraron relevantes para ajustar el perfil de familia adoptiva idónea.

Sea como fuere, y a pesar de todos estos inconvenientes, el plazo de tiempo que la menor permaneció en acogimiento, primero de “urgencia” y después “temporal” se dilató en exceso, llegando a durar 21 meses, período de tiempo que estimamos que pudiera haberse acortado si la gestión del expediente de protección hubiera sido más eficiente y eficaz.

Sobre este particular hemos de remarcar los principios recogidos en la antes citada Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, que inspiran la actuación de los poderes públicos en relación con los menores, los cuales parten de la supremacía de su interés superior al momento de adoptar decisiones para proteger sus derechos. Y a los efectos de interpretar y aplicar lo que en cada caso se debe considerar como interés superior del menor el artículo 2 de dicha ley, en sus apartados segundo y tercero, establece unos criterios que deben ser ponderados teniendo en cuenta entre otros elementos la edad y madurez del menor; el irreversible efecto del transcurso del tiempo en su desarrollo; y la necesidad de estabilidad de las soluciones que se adopten para promover la efectiva integración y desarrollo del menor en la sociedad, así como de minimizar los riesgos que cualquier cambio de situación material o emocional pueda ocasionar en su personalidad y desarrollo futuro.

Y así, el artículo 12, apartado 6 de la Ley Orgánica 1/1996 establece que cualquier medida de protección no permanente que se adopte respecto de menores de 3 años habrá de ser revisada cada 3 meses, siendo así que el artículo 173 bis del Código Civil señala que el acogimiento familiar de urgencia no podrá tener una duración superior a 6 meses, límite que se fija en 2 años para el acogimiento familiar temporal.

Así pues, tratándose de una niña recién nacida, y a pesar del mandato de revisión constante de su estado y la previsión de medidas de protección estables para ella, se agota el tiempo máximo de acogimiento de urgencia (6 meses) y se acuerda que siga con la misma familia en acogimiento temporal, llegando de nuevo a acercarse al límite máximo de tiempo en esta situación (2 años).

A este respecto no podemos conformarnos con los argumentos esgrimidos por la Entidad pública de protección de menores para justificar este prolongado período de tiempo de convivencia con la familia acogedora en situación de provisionalidad ya que en origen se disponían de datos que acreditaban las escasas posibilidades de regreso de la menor con su familia biológica. Tampoco puede servir de excusa la oposición de la familia biológica a las medidas de protección, por tratarse de trámites procedimentales y garantías de derechos de las personas afectadas que han de ser solventadas por el personal interviniente con diligencia y profesionalidad; y tampoco creemos que haya de servir de justificación a esta demora la mayor o menor colaboración de la familia acogedora provisional a los trámites de tránsito de la menor hacia la medida de protección estable.

Sobre este particular hemos de añadir la improcedencia de que se venga a justificar la dilación en la adopción de medidas de protección estables para la menor en función de los trámites de provisión y traslado del personal destinado en el Servicio de protección de menores, ya que se trata de cuestiones conocidas con antelación y que debieran estar suficientemente planificadas para que dichas circunstancias afectaran lo mínimo indispensable al funcionamiento del servicio.

Viene al caso que reseñemos las previsiones del artículo 80.2 de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, que establece que la Administración de la Junta de Andalucía y las entidades locales garantizarán la existencia y el mantenimiento de los servicios públicos necesarios, suficientes y adecuados que aseguren las actuaciones de protección de menores recogidas en dicha ley.

Tercero.- En relación a la discrepancia entre familia acogedora y equipo de menores sobre la información que se les debe proporcionar relativa al expediente de protección del menor hemos de recordar que la Ley Orgánica 1/1996, de protección jurídica del menor es prodiga al respecto y así viene a establecer en su artículo 20.1 c) que la familia acogedora tiene derecho a recibir información sobre el plan individual de protección así como de las medidas de protección relacionadas con el acogimiento que se adopten respecto al menor acogido, de las revisiones periódicas y a obtener información del expediente de protección del menor que les resulte necesaria para el ejercicio de sus funciones, a excepción de aquellas cuestiones relacionadas con el derecho a la intimidad de terceros y a la protección de datos de carácter personal.

Así pues, conforme a los hechos expuestos, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - Que si en un expediente de protección de una persona menor de edad existieran en origen elementos que aventuraran la necesidad de posibles medidas de protección estables, con vocación de permanencia, el período de provisionalidad con familias de acogida provisional, sin expectativa de continuidad en la relación, se reduzca al mínimo indispensable, atendiendo para ello a criterios de eficiencia y eficacia, y siempre atendiendo al supremo interés de la persona menor de edad.

RECOMENDACIÓN 2. - Que en los casos de acogimiento provisional y urgente de menores de 3 años se extreme el cumplimiento de las cautelas previstas en la Ley, efectuando una revisión detallada dentro de los plazos establecidos de las medidas adoptadas y reseñando con claridad en el expediente de protección el motivo por el que, en su caso, se considera necesario y beneficioso para el menor la permanencia de la medida de acogimiento provisional en detrimento de otras más estables, de lo cual debe ser informada la familia acogedora.

RECOMENDACIÓN 3. - Que en el supuesto de que la medida de acogimiento provisional se prolongue en exceso y se decida que el menor pase a ser acogido por otra familia seleccionada para una medida de acogimiento familiar más estable deben quedar reflejados en el expediente de protección los motivos, suficientemente argumentados, por los que, en su caso, no se considera procedente autorizar contactos del menor con su anterior familia de acogida, de lo cual debe recibir cumplida información esta familia”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Como usted recordará, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la plena efectividad del cumplimiento de la obligación de estar empadronados en el municipio donde se reside y, de la plena efectividad de los derechos y deberes que le corresponden a las personas cuando se adquiere la vecindad administrativa en Andalucía; en ejercicio de las funciones y competencias, que le corresponden de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, resolvió iniciar investigación de oficio y, en aplicación de lo establecido en el articulo 18.1 de su Ley reguladora.

Esta Institución ha querido conocer el cumplimientos de la Ley, en lo que respecta a si tienen en cuenta lo previsto en el citado apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.

Nos interesábamos, entre otras cuestiones, por los criterios utilizados para el empadronamiento en su municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, formulario, solicitudes o modelos que disponen en el Ayuntamiento para instar el alta o la modificación de domicilio en el Padrón de Habitantes y si los mismos se hayan a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, así como el número de solicitudes de empadronamiento rechazadas por no aportar la documentación requerida en los años anteriores a la solicitud del informe.

ANTECEDENTES

1. En el informe remitido por su Corporación, nos trasladan entre otras cuestiones, que con respecto a “los criterios utilizados para el empadronamiento en el municipio son todos aquellos que nos permiten verificar que los datos aportados por el solicitante en la inscripción padronal se ajustan a la realidad de la residencia, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local”.

Así, nos informaban que además de la documentación acreditativa del domicilio, se puede aportar “ultima factura de compañía suministradora de agua, electricidad o gas natural. Igualmente, si se aporta documentación de otros suministros que generen la misma presunción de efectiva residencia del interesado en el domicilio, se dan como válidos”. También nos indicaban que “en caso de duda sobre la capacidad de ocupabilidad de la residencia, por tratarse de locales o naves industriales, se solicita informe a Policía Local”.

Nos hacían referencia sobre otros contenidos de la Resolución de referencia, como es el “empadronamiento en infraviviendas y personas sin domicilio, cuando la situación de residencia es conocida por los servicios sociales correspondientes, se solicita informe de los mismos sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que se pretende empadronar”.

Unas actuaciones que concuerdan con el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

2. En referencia a los formularios, solicitudes o modelos alojados en la página web de su ayuntamiento, se aportaban también los anexos o solicitudes de alta o modificación de domicilio, “que se encuentran disponibles en la sede del Ayuntamiento.sede.cordoba.es”

3. Respecto a las solicitudes rechazadas en los años 2020, 2021, representaban el 7,13% y el 6,84% respectivamente.

4. Finalmente, en relación a las dilaciones en la resolución de los expediente, nos trasladaban de una serie de medidas que tenían como objetivo la puesta al día de expedientes pendientes. Entre ellas se destacaba los “el impulso de proyectos de mejora en la digitalización de trámites e implantación del Padrón Web para agilizar la gestión administrativa y mejorar la respuesta a las demandas de la ciudadanía.

Compartía con esta Defensoría que la gestión del Padrón es fundamental para la ciudadanía, dado que “ afecta a las necesidades generadas en otros ámbitos públicos y privados, y en el ejercicio de sus derechos, principalmente el ejercicio de los derechos a asistencia sanitaria, ayudas sociales, escolarización y voto”, afectando especialmente a las personas más vulnerables.

Durante los dos años posteriores a la apertura de esta actuación de oficio, se han seguido recibiendo numerosas quejas en las que sus promotores nos trasladan las dilaciones existentes en el alta o modificaciones en el Padrón, incidiendo en la vulneración de los derechos que le asisten. Una cuestión que nos ha puesto de manifiesto que las medidas adoptadas no han surtido los efectos esperados, repercutiendo negativamente en quienes necesitan el empadronamiento para el ejercicio de sus derechos.

Entre los expedientes abiertos se pueden citar las quejas 24/2265, 24/6122, 24/10398, 25/58, 25/1462, 25/3065,25/3085,25/3246 ó 25/3247, entre otros.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud,

Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resoluciones en un tiempo razonables, y proporcionado, dado que de lo contrario se estaría conculcando derechos de la ciudadanía, que deben ser garantizado.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

“En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho”.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato “vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

CUARTA.- Procedimiento administrativo del empadronamiento.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, se ha de tener en cuenta los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja.

Se recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.

Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

Por lo que respecta a los plazos para dictar resolución dispone el artículo 24 de la Ley 39/2015 que “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, (..)”

Respecto a los efectos del silencio en el apartado 2 se recoge que “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. (..)”.

Y en cuanto al certificado del silencio, se prevé en el apartado 4 del mismo artículo que “Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Por su parte, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otras personas”.

De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud”.

Dado que algunas de las quejas recibidas en esta Defensoría se ha constatado esta circunstancia, se trae a colación el pronunciamiento de las Consultas de carácter general resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 5 de octubre de 2022, en la que se responde a la realizada sobre el sentido del silencio administrativo para expedientes de alta padronal en los que se ha realizado requerimientos de subsanación de documentación transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud.

Así, la mencionada respuesta recoge que “los requerimientos de subsanación hechos fuera del plazo general de resolver de tres meses no tienen ningún efecto en tanto que el procedimiento ya estaba finalizado, por lo que se deberá empadronar a los afectados por silencio administrativo desde la fecha de la solicitud.

Por otra parte, si se considera que faltaba documentación esencial para que las altas fueran válidas, el Ayuntamiento deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, se recuerda que si el Ayuntamiento tiene dudas sobre la residencia de estas personas en el municipio, tras comprobar que es así, puede iniciar la tramitación de un expediente de baja de oficio conforme a lo establecido en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio”.

Por tanto, estimamos que el paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, tal y como sucede en muchas de las quejas que se reciben pidiendo el amparo de este Defensor.

A la vista de todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO, de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1: Que se evalúen las medidas puestas en marcha para la gestión del padrón, y se adopten aquellas necesarias para resolver los expedientes en el plazo de tres meses, conforme a la normativa en vigor, así como para atender a las personas solicitantes.

RECOMENDACIÓN 2: Que en el caso de exceder los tres meses se proceda al empadronamiento de la persona/as solicitante/s por operar el silencio positivo y se emita de oficio el certificado correspondiente para hacerlo valer ante las administraciones pertinentes.

SUGERENCIA, para que en las propias solicitudes de inscripción y modificación del Padrón Municipal, así como en su página web, se informe de forma expresa sobre el derecho de la persona solicitante a instar la inscripción por silencio positivo pasados tres meses desde la fecha de solicitud.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Como usted recordará, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la plena efectividad del cumplimiento de la obligación de estar empadronados en el municipio donde se reside y, de la plena efectividad de los derechos y deberes que le corresponden a las personas cuando se adquiere la vecindad administrativa en Andalucía; en ejercicio de las funciones y competencias, que le corresponden de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, resolvió iniciar investigación de oficio y, en aplicación de lo establecido en el articulo 18.1 de su Ley reguladora.

Esta Institución ha querido conocer el cumplimientos de la Ley, en lo que respecta a si tienen en cuenta lo previsto en el citado apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.

Nos interesábamos, entre otras cuestiones, por los criterios utilizados para el empadronamiento en su municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, formulario, solicitudes o modelos que disponen en el Ayuntamiento para instar el alta o la modificación de domicilio en el Padrón de Habitantes y si los mismos se hayan a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, así como el número de solicitudes de empadronamiento rechazadas por no aportar la documentación requerida en los años anteriores a la solicitud del informe.

ANTECEDENTES

1. En el informe remitido por su Corporación, nos trasladan entre otras cuestiones, que solicitan para proceder al Alta o cambio de domicilio en el Padrón de Habitantes, algún documento que justifique la propiedad de la vivienda (escritura, recibo IBI Urbana, contrato de compraventa, etc.), y si es alquiler, copia del contrato de arrendamiento.

Si no es propietario y no se tiene contrato de alquiler, exigen autorización personal del titular de la vivienda acreditando dicha titularidad. Cuando no concurre ninguna de las situaciones anteriores, se solicitan informe previo de la Policía Local y/o Servicios Sociales Municipales donde quede acreditada la residencia efectiva del ciudadano en el domicilio objeto de empadronamiento.

Unas actuaciones que concuerdan con el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

2. Indicaban que no existe formulario físico para que el ciudadano pueda cumplimentar para proceder al alta o cambio de domicilio en el Padrón de Habitantes, de forma que debe comparecer de forma presencial en la Oficina de Información Municipal y con la documentación acreditativa se procede por los empleados municipales a cumplimentar la inscripción de la persona/as en la Hoja Padronal, lo que se hace desde el aplicativo informático confeccionado por la Empresa Provincial de Informática S.A. (EPRINSA), cumpliendo con los requisitos contenidos en el Anexo III de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de la Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón Municipal de Habitantes.

De forma expresa, informaban que en el portal de transparencia del Ayuntamiento de Priego, no existen modelos de solicitudes para que el ciudadano pueda instar el alta o cambio de domicilio en el Padrón de Habitantes, lo que se ha constatado consultando su página web.

3. Para finalizar, se indicaba que no se ha rechazado ninguna solicitud de empadronamiento en los ejercicios 2020, 2021 y 2022 (ni anteriores) por no aportar la documentación acreditativa que lo justifique, acudiendo en tales casos a los informes de la Policía Local y/o de los Servicios Sociales, al objeto de proceder al empadronamiento del ciudano en la vivienda que ha indicado y que ha sido informada favorablemente la residencia po restos departamentos municipales.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud,

Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resoluciones en un tiempo razonables, y proporcionado, dado que de lo contrario se estaría conculcando derechos de la ciudadanía, que deben ser garantizado.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

“En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho”.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato “vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

CUARTA.- Procedimiento administrativo del empadronamiento.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, se ha de tener en cuenta los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja.

Se recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.

Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

Por lo que respecta a los plazos para dictar resolución dispone el artículo 24 de la Ley 39/2015 que “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, (..)”

Respecto a los efectos del silencio en el apartado 2 se recoge que “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. (..)”.

Y en cuanto al certificado del silencio, se prevé en el apartado 4 del mismo artículo que “Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Por su parte, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otras personas”.

De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud”.

Se trae a colación el pronunciamiento de las Consultas de carácter general resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 5 de octubre de 2022, en la que se responde a la realizada sobre el sentido del silencio administrativo para expedientes de alta padronal en los que se ha realizado requerimientos de subsanación de documentación transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud, dado que algunas de las quejas recibidas en esta Defensoría se ha constatado esta circunstancia.

Se responde en el sentido de que “los requerimientos de subsanación hechos fuera del plazo general de resolver de tres meses no tienen ningún efecto en tanto que el procedimiento ya estaba finalizado, por lo que se deberá empadronar a los afectados por silencio administrativo desde la fecha de la solicitud.

Por otra parte, si se considera que faltaba documentación esencial para que las altas fueran válidas, el Ayuntamiento deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, se recuerda que si el Ayuntamiento tiene dudas sobre la residencia de estas personas en el municipio, tras comprobar que es así, puede iniciar la tramitación de un expediente de baja de oficio conforme a lo establecido en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio”.

Por tanto, estimamos que el paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, tal y como sucede en muchas de las quejas que se reciben pidiendo el amparo de este Defensor.

Se considera igualmente relevante en esta Defensoría, preservar los derechos que asisten a la ciudadanía para relacionarse con la administración de forma electrónica tal y como prevé la Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común.

Así, en su artículo 14 regula el derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Así en el apartado 1 se recoge que “Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento”.

Como consecuencia de ello, se prevé en la propia Resolución de 17 de febrero de 2020, que “se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la nueva Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común”.

En el apartado 7 de las “consideraciones generales” de la Resolución se establece que “7. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal”.

Esta Defensoría ha consultado su página web, y salvo la posibilidad de solicitar certificado de empadronamiento, no se facilita la tramitación de alta o modificación por medios electrónicos, tal y como nos indicaba en su informe, cuyos tramites son de carácter presencial.

A la vista de todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO, de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que se posibilite a quienes así lo estimen poder tramitar el padrón por medios electrónicos, tal y como se prevé en la normativa de referencia.

RECOMENDACIÓN 2, para que se alojen los modelos, así como la información más general o los enlaces a la documentación de referencia en su página web, toda vez que es ésta un lugar que ayuda a conocer los trámites de su ayuntamientos, así como la documentación necesaria para cualquier procedimiento, en este caso para el empadronamiento y en especial mediante medios electrónicos.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas la importancia que este tiene para quienes han optado por residir en su municipio.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Como usted recordará, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la plena efectividad del cumplimiento de la obligación de estar empadronados en el municipio donde se reside y, de la plena efectividad de los derechos y deberes que le corresponden a las personas cuando se adquiere la vecindad administrativa en Andalucía; en ejercicio de las funciones y competencias, que le corresponden de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, resolvió iniciar investigación de oficio y, en aplicación de lo establecido en el articulo 18.1 de su Ley reguladora.

Esta Institución ha querido conocer el cumplimientos de la Ley, en lo que respecta a si tienen en cuenta lo previsto en el citado apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.

Nos interesábamos, entre otras cuestiones, por los criterios utilizados para el empadronamiento en su municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, formulario, solicitudes o modelos que disponen en el Ayuntamiento para instar el alta o la modificación de domicilio en el Padrón de Habitantes y si los mismos se hayan a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, así como el número de solicitudes de empadronamiento rechazadas por no aportar la documentación requerida en los años anteriores a la solicitud del informe.

ANTECEDENTES

1. En el informe remitido por su Corporación, nos trasladaban entre otras cuestiones, que se ha tenido en cuenta el apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de la Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal referida a la documentación acreditativa del domicilio de residencia.

Se informaba que para la inscripción Alta o el Cambio de Domicilio en el empadronamiento se ha mantenido el criterio de aceptar además de lo establecido en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, como puede ser título de propiedad o el contrato de arrendamiento de la vivienda, otros documentos como contrato o recibo actual expedidos por el suministro de agua, electricidad o recogida de basura a nombre del solicitante, que ya se venían aceptando con anterioridad.

Igualmente se indica que cuando no se puede aportar la documentación anteriormente relacionada, se emite informe por los Trabajadores/as Sociales del lnstituto Municipal de Bienestar Social de que efectivamente la persona o personas solicitantes se encuentran habitando la vivienda.

Unas actuaciones que concuerdan con el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

2. En referencia a los formularios, solicitudes o modelos alojados en la página web de su ayuntamiento, indicaban que los trámites referidos se realizaban de forma presencial, con atención directa y personalizada, mediante programa informático por el cual, con la documentación aportada, todos los datos se inscriben en el momento de su presentación, adjuntándose a tal efecto algunos modelos.

Se deduce de su informe que no se facilita la posibilidad de solicitar el empadronamiento a través de medios electrónicos. Consultada su página web, salvo error en la consulta, no se han encontrado los modelos que sirvan de referencia a esta gestión.

3. Finalmente informaban que por no aportar aportar títulos de propiedad, alquiler o autorización de los propietarios de la viviendas, no existía ninguna solicitud rechazada en los ejercicios 2020, 2021 y 2022.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud,

Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resoluciones en un tiempo razonables, y proporcionado, dado que de lo contrario se estaría conculcando derechos de la ciudadanía, que deben ser garantizado.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

“En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho”.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado”.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato “vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

CUARTA.- Procedimiento administrativo del empadronamiento.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, se ha de tener en cuenta los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja.

Se recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.

Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

Por lo que respecta a los plazos para dictar resolución dispone el artículo 24 de la Ley 39/2015 que “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, (..)”

Respecto a los efectos del silencio en el apartado 2 se recoge que “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. (..)”.

Y en cuanto al certificado del silencio, se prevé en el apartado 4 del mismo artículo que “Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Por su parte, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otras personas”.

De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud”.

Se trae a colación el pronunciamiento de las Consultas de carácter general resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 5 de octubre de 2022, en la que se responde a la realizada sobre el sentido del silencio administrativo para expedientes de alta padronal en los que se ha realizado requerimientos de subsanación de documentación transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud, dado que algunas de las quejas recibidas en esta Defensoría se ha constatado esta circunstancia.

Se responde en el sentido de que “los requerimientos de subsanación hechos fuera del plazo general de resolver de tres meses no tienen ningún efecto en tanto que el procedimiento ya estaba finalizado, por lo que se deberá empadronar a los afectados por silencio administrativo desde la fecha de la solicitud.

Por otra parte, si se considera que faltaba documentación esencial para que las altas fueran válidas, el Ayuntamiento deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, se recuerda que si el Ayuntamiento tiene dudas sobre la residencia de estas personas en el municipio, tras comprobar que es así, puede iniciar la tramitación de un expediente de baja de oficio conforme a lo establecido en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio”.

Por tanto, estimamos que el paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, tal y como sucede en muchas de las quejas que se reciben pidiendo el amparo de este Defensor.

Se considera igualmente relevante en esta Defensoría, preservar los derechos que asisten a la ciudadanía para relacionarse con la administración de forma electrónica tal y como prevé la Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común.

Así, en su artículo 14 regula el derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Así en el apartado 1 se recoge que “Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento”.

Como consecuencia de ello, se prevé en la propia Resolución de 17 de febrero de 2020, que “se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la nueva Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común”.

En el apartado 7 de las “consideraciones generales” de la Resolución se establece que “7. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal”.

En relación a su Ayuntamiento, nos trasladaban que los trámites referidos se realizaban de forma presencial, con atención directa y personalizada, mediante programa informático por el cual, con la documentación aportada, todos los datos se inscriben en el momento de su presentación, adjuntándose a tal efecto algunos modelos.

Esta Defensoría ha consultado su página web, y salvo la posibilidad de solicitar certificado de empadronamiento, no se facilita la tramitación de alta o modificación por medios electrónicos, tal y como nos indicaba en su informe, cuyos tramites son de carácter presencial.

A la vista de todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO, de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que se posibilite a quienes así lo estimen poder tramitar el padrón por medios electrónicos, tal y como se prevé en la normativa de referencia.

RECOMENDACIÓN 2, para que se alojen los modelos, así como la información más general o los enlaces a la documentación de referencia en su página web, toda vez que es ésta un lugar que ayuda a conocer los trámites de su ayuntamientos, así como la documentación necesaria para cualquier procedimiento, en este caso para el empadronamiento y en especial mediante medios electrónicos.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz