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Una ciudadana se dirige a la Institución exponiendo que tras una caída provocada por el sistema de cierre del mercado central, la Corporación municipal desestima su solicitud de indemnización por considerar no acreditado el nexo causal entre el daño sufrido y el sistema de cierre.

A la vista de la información recibida del Ayuntamiento, se procede a formular Resolución en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

I. Con fecha 21 de octubre de 2013 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D. ..., actuando en nombre y representación de su madre, Dª. ..., a través de la cual nos exponía lo siguiente:

- Que con fecha 15 de enero de 2013, la Sra. ... sufrió una caída como consecuencia del golpe que le propinó el sistema de cierre de una de las puertas del mercado central de la localidad de San Fernando.

- Que ha planteado ante el Consistorio una solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial.

- Que dicho Ayuntamiento ha desestimado su solicitud al amparo de unos argumentos que a su juicio no resultan admisibles, sustentados en la falta de acreditación del nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento del citado sistema de cierre.

- Que de la documentación obrante en el expediente, sí se extrae la existencia del mencionado nexo causal, a pesar de lo cual no se ha atendido su pretensión.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de San Fernando la evacuación de informe al respecto, que permitiese contrastar los hechos descritos por la parte afectada y valorar la actuación llevada a cabo por el Consistorio.

III. En respuesta a dicha solicitud, con fecha 28 de noviembre de 2013 fue recibido informe evacuado por el Ayuntamiento de San Fernando, adjunto al cual se aportaba copia de la resolución recaída en el expediente administrativo tramitado al efecto en relación con los hechos descritos por la parte afectada. Analizados los términos de la citada Resolución, esta Defensoría pudo constatar que, en efecto, la Junta de Gobierno Local había desestimado la reclamación por responsabilidad patrimonial “al haber quedado acreditado que no existe relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público, como se desprende de los informes evacuados y de la documentación que obra en el expediente, y no concurrir en consecuencia los requisitos exigidos en el art. 139 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

IV. Teniendo en cuenta que entre los informes expresados en dicha Resolución había uno evacuado por agentes de la Policía Local que acudieron al lugar de los hechos tras haberse producido la caída, esta Defensoría consideró oportuno interesar la aportación de copia del mismo habida cuenta el especial valor probatorio que se le presume a dicho documento al amparo de lo dispuesto en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992.

V. En respuesta a dicha solicitud, desde el Consistorio se remitió copia del informe evacuado por el Sr. Intendente Mayor-Jefe de la Policía Local de San Fernando. En el mismo se señala que es copia fiel del que evacuaron en su día los dos agentes de la Policía Local que intervinieron en el suceso, que resultan convenientemente identificados, y se indica lo siguiente:

“Personados en el lugar se observa a Doña ... (implicada 1) sentada en una silla que le había dispensado uno de los comerciantes del Mercado Central.

Que refiere dolor en la cadera izquierda, siéndole imposible caminar por sus propios medios, es por lo que a través de Central se solicita una Ambulancia Convencional para el traslado a Centro Médico.

Que la caída ocurrió según la (Implicada 1) y corroborado por el vigilante de seguridad del Mercado, cuando se disponía a salir y la puerta automática se cerró de forma imprevista impactando con su hombro, haciéndola caer.

Que también se hacen gestiones con su hijo, Don ... (Implicado 2) a quien se le comunica lo ocurrido así como que finalmente su madre será trasladada al Hospital Universitario “Puerta del Mar” para una mejor valoración traumatológica y la realización del presente informe”.

Junto a dicho informe se aporta documentación adicional obrante en el expediente, igualmente relevante en la cuestión objeto de análisis. De la misma entendemos especialmente reseñable la siguiente:

- Copia del Informe evacuado por el Vigilante de Seguridad que cubría el servicio en el Mercado Central el día de los hechos. En el mismo se indica:

“Que siendo las 10:45 horas se produce una caída en el interior del mercado de una mujer de 92 años de edad debido a un golpe con la puerta automática que da acceso al mercado C/ Hermanos Laulhé, teniendo que ser requerida por los servicios sanitarios ya que no puede caminar, los cuales después de observarla deciden su traslado a urgencias”.

- Informe evacuado por el Sr. Encargado de Mercados el día 27 de mayo de 2013 en el curso del expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial en el que se señala:

“1º. El día de los hechos tuve conocimiento de lo sucedido por mediación del vigilante de servicio de ese día D. ..., el cual emitió posteriormente informe por escrito, al igual que el mozo de servicio ese día en turno de mañana D. ..., manifestándome ambos que no vieron como se produjo la caída, que únicamente se limitaron a atender a la señora.

2º. Hago constar que este funcionario no tuvo conocimiento ni por parte de los detallistas, ni de los usuarios del mercado, ni de los propios empleados municipales, que la citada puerta tuviera algún problema que le impidiera un funcionamiento normal”.

- Orden de trabajo aportada por el Ayuntamiento, creada con fecha 31 de enero de 2013, es decir, dos semanas después del suceso, en la que se señala expresamente lo siguiente en el apartado de “Incidencia”:

“Descripción. Mercado Central: Transcripción literal del Informe del Sr. Encargado de Mercados presentado en el día de la fecha en esta Delegación de Mercados: “Se ha detectado que la puerta automática central con acceso a la calle Hermanos Laulhé, en varias ocasiones no ha funcionado correctamente, llegándose incluso a Incidentes con usuarios/as del Mercado. Sería Conveniente su revisión técnica en la mayor brevedad posible”.

Puesto en relación el presente documento con el informe evacuado por el Sr. Encargado de Mercados en el curso del expediente de responsabilidad patrimonial, resulta llamativo que en el segundo el funcionario señalase que no tenía conocimiento de que la puerta tuviera algún problema cuando, sólo dos semanas después del suceso, indicase que en varias ocasiones la puerta no había funcionado correctamente y que incluso se habían producido incidentes con usuarios/as del mercado, lo que le llevó a reclamar una revisión técnica del sistema “a la mayor brevedad posible”.

Asimismo, con respecto a las averías sufridas por la puerta, igualmente queda constancia de su existencia, al menos, dos meses antes de la fecha del suceso y de los trabajos de reparación llevados a cabo.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes 

CONSIDERACIONES

Única.- Sobre la apreciación realizada de los elementos de prueba obrantes en el expediente.

El apartado segundo del artículo 106 de la Constitución señala que “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

En desarrollo de este mandato constitucional, el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.

Asimismo, el apartado segundo del citado artículo 139 prevé que “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.

De este modo, se configura uno de los soportes, junto con el principio de legalidad, de nuestro sistema administrativo. O, como se ha llegado a calificar por el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de mayo de 1997, una pieza esencial de nuestro Estado de Derecho.

Con respecto a la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, procede significar que atendiendo a la configuración que de la misma se hace en la Constitución y en la Ley 30/1992, ésta es objetiva, de tal forma que basta con acreditar la existencia de un daño material o moral individualizado y que tenga su origen, en relación causa-efecto, con el funcionamiento de los servicios públicos, siempre que no concurra fuerza mayor, para que surja la obligación de la Administración de indemnizar a la persona lesionada.

En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, afirmando que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizable.

De igual modo resulta ilustrativa la Sentencia del citado Tribunal Supremo, de fecha 8 de octubre de 1998, cuando afirma que la naturaleza objetiva de la responsabilidad impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

De este modo, debe concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio público sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social.

Además, el previamente transcrito artículo 139 exige que exista relación causal entre el servicio público y la lesión sufrida. A este respecto, señala la doctrina administrativista dos teorías generalmente adoptadas sobre la cuestión: la de la equivalencia de las condiciones y la de la causalidad adecuada.

La primera de ellas, considera como causa de la lesión el conjunto de circunstancias, hechos o acontecimientos que hayan contribuido a la producción del resultado lesivo. La segunda, por su parte, establece que para determinar si una concreta actuación administrativa es causante de una lesión en el patrimonio de un particular, es necesario que en sí misma sea idónea para producirla, esto es, que debe tener especial aptitud para producir ese resultado dañoso.

Es precisamente la falta de acreditación del citado nexo causal lo que ha llevado al Consistorio a desestimar la pretensión de la parte interesada, señalando en la Resolución recaída “haber quedado acreditado que no existe relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público”.

Según se señala, tal conclusión es resultado de lo que “se desprende de los informes evacuados y de la documentación que obra en el expediente”. En este sentido, se afirma en la citada Resolución que “de la valoración de lo actuado no se desprende que concurra dicho nexo de causalidad, ante la insuficiencia de evidencias de que el daño físico sufrido haya procedido de actuación alguna de la Administración”.

Asimismo, se indica: “Desde esta Administración no se pone en duda las lesiones sufridas por la interesada constatadas en el informe médico del Hospital Universitario Puerta del Mar el mismo día del accidente. Sin embargo, no queda efectivamente probado que las lesiones físicas sufridas por la reclamante guarden relación alguna con el funcionamiento normal o anormal del servicio público que este Ayuntamiento debe prestar en relación con los Mercados de Abastos Municipales”.

Tal conclusión se extrae por tanto después de llevar a cabo la Administración un proceso de análisis y valoración de los elementos de prueba obrantes en el expediente y tras analizar las alegaciones planteadas por la parte interesada.

En particular, con respecto a la apreciación realizada de las pruebas recabadas, indica el Ayuntamiento que “en el Informe de la Policía Local de fecha 15 de Enero de 2013 en ningún momento se dice que el vigilante de seguridad observara que la caída se produjo como consecuencia de que la reclamante fuese golpeada por la puerta, unido al hecho que en el Informe del Sr. Encargado de Mercados (funcionario municipal) de fecha 27 de Mayo de 2013 se indica que tanto el mozo de mercados que prestaba servicio ese día como el vigilante de seguridad referido le manifestaron que no vieron como se produjo la caída, que únicamente se limitaron a atender a la señora”.

Son éstos pues los argumentos en los que el Ayuntamiento sustenta el sentido de su Resolución, siendo por tanto precisa su valoración de cara al análisis de la presente queja.

En este sentido, con respecto a lo que los agentes de la Policía Local indicaron en su informe de fecha 15 de enero de 2013, esta Defensoría no puede compartir la afirmación expresada por el Ayuntamiento relativa a que en el mismo no se dice que el vigilante de seguridad observara que la caída se produjo como consecuencia de que la reclamante fuese golpeada por la puerta.

Y es que en el informe policial se indica expresamente “Que la caída ocurrió según la (Implicada 1) y corroborado por el vigilante de seguridad del Mercado, cuando se disponía a salir y la puerta automática se cerró de forma imprevista impactando con su hombro, haciéndola caer”.

Es decir, atendiendo al tenor literal de lo expresado en el informe, los propios agentes de Policía, tras tomar declaración a la afectada y al vigilante de seguridad, constataron que el testimonio de ambos resultaba coincidente en el hecho de que la causa de la caída fue el cierre imprevisto de la puerta automática del mercado en el mismo momento en el que la anciana se disponía a salir.

O sea, según consta en el informe policial, el vigilante de seguridad del mercado sí indicó a los agentes cuál había sido la causa de la caída de la señora, señalando que ésta había sido el cierre imprevisto de la puerta automática, de manera que la misma impactó contra el hombro de la señora, provocándole su caída.

Esta información no entra en contradicción con el informe evacuado por el propio vigilante de seguridad cuando indica “Que siendo las 10:45 horas se produce una caída en el interior del mercado de una mujer de 92 años de edad debido a un golpe con la puerta automática que da acceso al mercado C/ Hermanos Laulhé [...]”.

Es decir, atendiendo a lo que se indica expresamente en ambos informes (el policial y el que hace ad hoc el vigilante de seguridad) resulta indubitado que la caída se produjo como consecuencia del golpe habido con la puerta automática. A este hecho, el informe policial derivado de la toma de declaración al referido vigilante aporta un dato especialmente relevante en la cuestión, cual es que “la puerta automática se cerró de forma imprevista”.

Y decimos que se trata de un dato especialmente relevante ya que tal circunstancia es precisamente la que, a nuestro juicio, convierte en antijurídico el daño, por cuanto que el riesgo inherente a la utilización de un sistema de puertas automáticas de entrada y salida de un mercado de abastos habría rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, ya que nadie puede prever que a su paso por tal sistema de puertas éstas se cierren de manera imprevista sino todo lo contrario, es decir, que se abran y que se mantengan abiertas mientras se cruza.

Donde sí que se producen aparentes contradicciones es en la información aportada por el Sr. Encargado de Mercados.

En este sentido, como apuntamos en los antecedentes de la presente Resolución, en la orden de trabajo de 31 de enero de 2013 relativa al sistema de puertas automáticas del mercado se incorpora una “Transcripción literal del Informe del Sr. Encargado de Mercados presentado en el día de la fecha en esta Delegación de Mercados” en la que se indica: “Se ha detectado que la puerta automática central con acceso a la calle Hermanos Laulhé, en varias ocasiones no ha funcionado correctamente, llegándose incluso a Incidentes con usuarios/as del Mercado. Sería Conveniente su revisión técnica en la mayor brevedad posible”.

Este hecho no casa bien con la afirmación contenida en el ordinal segundo del informe aportado por el referido funcionario en el expediente de responsabilidad patrimonial, de fecha posterior a tal orden de trabajo, ya que en el mismo se indica que “este funcionario no tuvo conocimiento ni por parte de los detallistas, ni de los usuarios del mercado, ni de los propios empleados municipales, que la citada puerta tuviera algún problema que le impidiera un funcionamiento normal”.

No se entiende por tanto cómo el Sr. Responsable de Mercados indicó en su momento que la puerta automática no estaba funcionando correctamente, hasta el punto que tal hecho había provocado incluso incidentes con usuarios/as del mercado, y que después ese mismo funcionario afirme no tener conocimiento de que la puerta tuviese problemas que le impidieran un normal funcionamiento.

También genera importantes dudas la afirmación contenida en el ordinal primero del informe evacuado por el Sr. Responsable de Mercados en el expediente de responsabilidad patrimonial, concerniente al testimonio del vigilante de seguridad. En este sentido, en dicho informe se afirma que, atendiendo a tal testimonio, el vigilante de seguridad no vio cómo se produjo la caída de la señora.

Ese informe del Responsable de Mercados se elaboró después de que el vigilante de seguridad evacuase el suyo propio. De hecho, el Responsable de Mercados alude a tal circunstancia, de lo que puede presumirse un posible conocimiento de su contenido.

Pese a ello, no concuerdan el testimonio que el Responsable de Mercados dice haber recibido del vigilante de seguridad con respecto al expresado por el propio vigilante en su informe.

Así, según indica el primero, el vigilante le manifestó no haber visto cómo se produjo la caída; y sin embargo, el vigilante en su informe indica expresamente que la caída se debió “a un golpe con la puerta automática que da acceso al mercado C/ Hermanos Laulhé”. Circunstancia ésta que, como hemos expresado previamente, concuerda con el relato que dicho vigilante hizo ante los agentes de la Policía Local minutos después de producirse el daño.

Por tanto, a juicio de esta Defensoría, el informe evacuado por el Sr. Responsable de Mercados no permite extraer una conclusión clara respecto de las circunstancias que hayan concurrido, ya que presenta ciertas incongruencias con respecto a otros testimonios expresados por el mismo funcionario y con otros elementos de prueba incorporados al expediente que sí parecen encajar entre ellos.

En particular, con respecto de lo que viera o no viera el vigilante de seguridad, consideramos que merece otorgar mayor valor probatorio al testimonio de ese mismo vigilante, expresado en su informe, que a la apreciación que el Sr. Responsable de Mercados hubiese podido extraer de una conversación mantenida con él.

Asimismo, entendemos que el informe elaborado por los agentes de la Policía Local, especialmente cualificados para la toma de declaración a testigos de accidentes, merece una especial atención y valoración; así como el hecho de que el mismo no presente incongruencias o contradicciones con respecto al informe del vigilante de seguridad.

En este sentido, en tal informe de los agentes de la autoridad se indica que tanto la afectada como el vigilante de seguridad del Mercado coinciden al señalar como causa de la caída el cierre imprevisto de la puerta automática del mercado en el mismo momento en que la primera se disponía a salir, impactando con su hombro y haciéndola caer.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN al objeto de que en atención a los argumentos expresados, esa Administración reconsidere el sentido del pronunciamiento dictado en el expediente administrativo de reclamación por responsabilidad patrimonial, ajustándolo a la interpretación que esta Defensoría hace de los elementos de prueba existentes. 

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz ha sugerido al Ayuntamiento de Sevilla que debe sin efecto la previsión normativa contenida en la nueva Ordenanza Municipal de Limpieza Pública y Gestión de Residuos Municipales, que ha supuesto un aumento desmesurado del límite máximo del importe de las multas que se pueden imponer con motivo de la comisión de infracciones leves, singularmente la recogida de productos de los contenedores de basura. Significamos al Ayuntamiento que, ante estas situaciones, deben contemplarse medidas alternativas que permitan cumplir con los objetivos de eficiencia del servicio de limpieza, facilitando el objetivo último de las políticas sociales destinadas a la atención a las personas en situación de marginalidad: su inclusión social.

ANTECEDENTES

En esta Institución ha presentado escrito de queja un ciudadano en representación de una plataforma ciudadana por la transparencia en la que considera que el establecimiento de una multa de 750 euros, incluida en la nueva Ordenanza de Limpieza del Ayuntamiento de Sevilla que recientemente ha entrado en vigor, destinada a disuadir y sancionar a las personas que se acercan a los contenedores de basura para obtener algún residuo que le ayude en su situación de precariedad, supone una “criminalización de la pobreza”.

Es más, en un contexto de emergencia social lo lógico es, según esta plataforma, que, incluso, se hubieran eliminado las sanciones ya que, quien busca en un contenedor de basura para obtener algún provecho, es a causa de que se encuentra en una situación límite.

Consideran, por otro lado, que la manera de combatir la pobreza no es sancionando a los más desfavorecidos, sino atendiéndoles en sus necesidades de empleo, formación y vivienda.

Por todo ello, solicita la supresión de esta infracción e, incluso, que se deje sin efecto la posibilidad de sancionar por estos motivos.

CONSIDERACIONES

A la vista de los hechos expuestos, y aún reconociendo la potestad municipal, dentro del marco normativo estatal y autonómico, para aprobar y modificar ordenanzas como la que se cuestiona en esta queja, y que en diversos municipios existe y se contempla, como de hecho estaba ya presente en la Ordenanza de Sevilla ahora modificada, una previsión normativa destinada a tipificar como sanción acciones como las comentadas, creemos que, abordar un aumento de más del 100% en el límite de la cuantía máxima de la sanción que se puede imponer respecto de la normativa anterior, resulta, a nuestro juicio, cuando menos desproporcionado.

En este sentido, no podemos olvidar que el principio de congruencia y proporcionalidad entre los medios a aplicar y la consecución de los fines que pretende alcanzar toda norma está muy presente en el Derecho Constitucional y Administrativo español y aún más, por motivos obvios, en el derecho sancionador.

Sirvan de botón de muestra de ello los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución y los arts. 96.2 y 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Singularmente, este último precepto cuando, en su artículo 131.3, establece que:

«3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.»

Así lo ha reconocido en el ámbito del derecho sancionador administrativo, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, de 26 de marzo de 2001, cuando en su Fundamento de Derecho núm. 4 manifiesta que “como resulta del artículo 131 LRJ-PAC en la determinación normativa del régimen sancionador, y no sólo en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se debe guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicable”, o la sentencia del mismo tribunal de 2 de julio de 1982 que, en uno de sus considerandos, dice “Que la actividad discrecional de la administración, con independencia de los límites derivados del fin para cuya consecución se otorgaron las correspondientes potestades y cuya vulneración puede implicar desviación de poder, viene, también, limitada por los principios generales del derecho como fuente del ordenamiento jurídico y como principios informadores del mismo, debiéndose destacar, entre ellos, el de proporcionalidad consagrado por constante jurisprudencia -SS. de 19 y 27 de octubre 1962, 25 marzo 1972, 30 mayo 1975, 14 marzo 1981, etc.- y recogido en numerosas disposiciones, entre ellas, la Ley de Orden Público.”

Por lo demás, creemos que la eficacia de esta norma y la anterior es bastante limitada, ante supuestos como el que nos ocupa, dado que, desde la perspectiva de los efectos que se esperan con la aplicación del derecho sancionador, resulta difícil creer que quienes se encuentran en situación de total exclusión y de pobreza extrema, puedan asumir los costes de una sanción como la comentada. Incluso la mera notificación de la sanción en su “domicilio habitual” va a ser, en bastantes casos, por motivos de todos conocidos, tarea improbable de llevar a término.

El hecho de que, en las Ordenanzas, se incluyan sanciones de esta naturaleza creemos que responde a situaciones que, efectivamente, se pueden generar al realizar actividades irregulares en los contenedores con efectos de cierta entidad en la limpieza, higiene y prevención de la salud que, al afectar a la protección de los intereses públicos, pueden aconsejar, excepcionalmente, la adopción de estas medidas. Pero, honradamente, no creemos que la aplicación del derecho sancionador, salvo como hemos dicho en supuestos excepcionales, sea la forma más adecuada de tratar un problema que a todos nos afecta y que, como nos consta que preocupa y conoce esa Alcaldía, debe ser abordado por otros medios que pongan de manifiesto no solo la sensibilidad, sino también el compromiso de todos los poderes públicos en la lucha contra la exclusión y la pobreza.

De acuerdo con todo ello y sin cuestionar que el objetivo último de la medida adoptada por esa Alcaldía haya sido garantizar la eficiencia en la prestación del servicio de depósito y recogida de basura en esta Ciudad (el aumento del límite máximo de la sanción afecta a todas las infracciones leves), creemos que, para la consecución de esa finalidad, uno de los medios utilizados, el desproporcionado aumento de la cuantía de la sanción contemplada en el art. 121 en relación con los arts. 120 y 46 de la Ordenanza Municipal de Limpieza Pública y Gestión de Residuos Municipales, es inadecuado. Aquí, también, tenemos que recordar ese principio, ya comentado, de adecuación de fines y medios que se infiere de los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución y del art. 53.2 de la mencionada Ley Procedimental que establece que «El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos.» Ello, sin olvidar que el art. 3.1 del Código Civil señala que las normas han de interpretarse de acuerdo a, entre otros criterios, la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA de que, previos los trámites legales oportunos, a la mayor brevedad posible se deje sin efecto la previsión normativa contenida en la mencionada Ordenanza, que ha supuesto el aumento desmesurado del límite máximo del importe de las multas que se pueden imponer con motivo de la comisión de infracciones leves, como las que motivan el escrito de queja.

Entendemos que, aún en el caso de que la cuantía de la sanción se estableciera en un límite muy inferior al actualmente previsto, en la aplicación del derecho sancionador deberán observarse, no sólo principios mencionados en este escrito, sino que además deberá ponderarse la entidad de la lesión que se cause para los intereses públicos y generales protegibles, las circunstancias personales y familiares del presunto infractor y, sobre todo, la posibilidad de aplicar medidas alternativas que, al mismo tiempo, permiten cumplir con los objetivos de eficiencia del servicio de limpieza, faciliten el objetivo último de las políticas sociales destinadas a la atención de las personas en situación de marginalidad: su inclusión social.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Un ciudadano se dirige a la Institución para exponer la falta de respuesta del Ayuntamiento ante su petición de documentación para realizar un trámite administrativo.

Tras solicitar informe a la Corporación local no obtenemos respuesta tras cumplirse todos los plazos establecidos. Por ello se emite Resolución con el siguiente tenor literal:

ANTECEDENTES

I. Con fecha 17 de Octubre de 2013 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D. ..., a través de la cual nos exponía lo siguiente:

• Que con fecha 5 de Abril de 2013 dirigió escrito a ese Ayuntamiento interesando una determinada documentación que le resultaba necesaria para aportarla a un expediente administrativo incoado por esa Alcaldía.
• Que a pesar del tiempo transcurrido desde que dirigiera la solicitud de documentación, el Consistorio ni siquiera le ha facilitado respuesta.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por el interesado, al que se hace referencia, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma en tres ocasiones, la última de ellas mediante llamada telefónica, hasta la fecha persiste la falta de respuesta a este Comisionado del Parlamento de Andalucía.

Tales circunstancias nos llevan a asumir la veracidad de los hechos descritos por la parte promotora de la queja por cuanto que a pesar de la insistencia de esta Institución, ese Ayuntamiento ha rehusado la posibilidad de desmentirlos aportando copia de la respuesta que, en su caso, hubiese facilitado a su administrado.

Asumiendo por tanto tal premisa, conviene realizar a la Administración actuante la siguiente

CONSIDERACIONES

Única.- De la obligación de resolver impuesta a las Administraciones Públicas.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del apartado primero del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, «la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación».

De esta obligación se exceptúan tan sólo los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. Por consiguiente, el supuesto objeto de estudio no resulta subsumible en tal excepción.

Asimismo, según lo preceptuado en el apartado séptimo del citado artículo 42, «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar el incumplimiento de dicha obligación a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

RECOMENDACIÓN consistente en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito identificado por la parte promotora de la queja y que resulta objeto de la presente intervención del Defensor del Pueblo Andaluz.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Un ciudadano se dirige a la Institución exponiendo que una Asociación Deportiva infantil de una localidad del extra radio de Sevilla no va a poder participar, como lo viene haciendo desde hace varios años, ya que les resulta imposible asumir una nueva tasa que se cobra a los no empadronados en Sevilla. Por tratarse de un barrio catalogado como preferente solicitan la exención en el pago de la misma.

A la vista de la información remitida por la Administración, se procede a formular Resolución en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por el interesado a través del cual señalaba lo siguiente:

- Que los niños de la Asociación Deportiva ... llevan 5 años participando en distintas categorías de la Juegos Deportivos Municipales organizados por el Ayuntamiento de Sevilla, en las diferentes competiciones que se celebran a lo largo del año.

- Que durante todo este tiempo han tenido que buscar el dinero para poder pagar la Inscripción (32 euros) y la Fianza (36 euros) de cada una de las pruebas, pero que este año cuando han ido a inscribirse se les exige además una tasa de 11,30 euros por niño y competición al no estar éstos empadronados en Sevilla.

- Que esta tasa les va a impedir poder participar en todas las competiciones ya que les es totalmente imposible asumirla.

- Que se les ha informado que dicha tasa es nueva, y que viene impuesta por las Ordenanzas Municipales del 2014.

- Que tanto la Asociación como las familias de estos menores cuentan con escasísimos recursos económicos, perteneciendo a un barrio catalogado por la Diputación de Sevilla como preferente, motivo por el que solicitan que al menos se les exima del pago de dicha tasa pudiendo participar en igualdad que el resto de menores empadronados en Sevilla.

- Que para acreditar tal extremo, se aporta comunicación del Director del Centro Educativo ..., informando de la renovación del acuerdo de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Camas, AAVV "...", Asociación Deportiva "..." y dicho Centro, así como resaltando la labor de la referida Asociación Deportiva en su función de intervención social en una zona con un marcado carácter de vulnerabilidad.

II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe, al IMD de Sevilla, que lo realiza en el siguiente sentido:

- Que la Ordenanza de Precio Público por la prestación por el Instituto Municipal de Deportes del Ayuntamiento de Sevilla de servicios y actividades deportivas para el año 2014, fue aprobada por el Ayuntamiento en Pleno, en sesión celebrada el 27 de diciembre de 2013, y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla nº 300 de fecha 30 de diciembre de 2013.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- De la intervención de la actividad de los ciudadanos en general y de la deportiva en particular.

La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de Abril, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2).

Es la propia Constitución la que autoriza que «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2 CE). Y así, la Ley de Bases de Régimen Local regula en su artículo 106 lo siguiente:

«1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla.

2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas.

....»

Es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el que viene a regular en sus artículos 15 a 27 la imposición y ordenación de los tributos locales con la aprobación de la correspondiente ordenanza fiscal, estableciendo lo siguiente:

«Artículo 17. Elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales.

1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, ...

...

3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.»

«Artículo 41. Concepto.

La entidades locales podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia de la entidad local, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el artículo 20.1.B) de esta ley.»

La Ordenanza Municipal vigente fue aprobada por el Ayuntamiento en Pleno, en sesión celebrada el 27 de Diciembre de 2013 y publicada en el BOP nº 300 de fecha 30 de Diciembre de 2013.

En su artículo 4 establece, al igual que hacía la ordenanza ya derogada, que la obligación de pago del precio público nace desde el momento de la inscripción en la actividad, para a continuación indicar como norma de pago que «En el supuesto de inscripciones o reservas realizadas con anterioridad al comienzo del año natural y que deban empezar a surtir efecto el año siguiente el precio aplicable será en todo caso el establecido en la Ordenanza en vigor en relación al año/fecha en que se desarrolle la actividad objeto de inscripción.» (art. 6. g) de la vigente Ordenanza y art. 5 de la anterior Ordenanza ya derogada).

A juicio de esta Defensoría, esta previsión pudiera provocar inseguridad jurídica en la ciudadanía, por cuanto que ésta se ve avocada a hacer inscripciones y reservas desconociendo de antemano las condiciones económicas exactas que rijan para el desarrollo de la actividad en cuestión, toda vez que las mismas pueden verse alteradas a posteriori.

Segunda.- La importancia del deporte como factor corrector de desequilibrios sociales.

Tal y como señala el Preámbulo de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, éste “constituye como un elemento fundamental del sistema educativo y su práctica es importante en el mantenimiento de la salud y, por tanto, es un factor corrector de desequilibrios sociales que contribuye al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos, crea hábitos favorecedores de la inserción social y, asimismo, su práctica en equipo fomenta la solidaridad. Todo esto conforma el deporte como elemento determinante de la calidad de vida y la utilización activa y participativa del tiempo de ocio en la sociedad contemporánea.

La importancia del deporte fue recogida en el conjunto de principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo tercero del título I de la Constitución, que en su artículo 43.3 señala: «Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio».

En consonancia con ello, el apartado primero del artículo 4 de la citada Ley del Deporte, dispone que “La Administración del Estado y las entidades educativas y deportivas atenderán muy especialmente la promoción de la práctica del deporte por los jóvenes, con objeto de facilitar las condiciones de su plena integración en el desarrollo social y cultural”.

La propia Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención al Menor señala, en su artículo 11.2, el carácter compensador que tiene la educación respecto de las desigualdades en origen de los menores, de forma que aquélla ha de posibilitar una efectiva igualdad de oportunidades.

E inmediatamente después, en el artículo 11.3, señala que “Los centros educativos contarán con las instalaciones docentes y deportivas adecuadas al desarrollo integral de los menores que les garanticen una educación en condiciones de calidad y seguridad”.

Finalmente, merece ser traído a colación el propio artículo 18 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, dedicado a los derechos de los menores, cuando señala que “Las personas menores de edad tienen derecho a recibir de los poderes públicos de Andalucía la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para su bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes “.

En atención a cuanto antecede, resulta indubitada la enorme importancia que tiene la práctica deportiva en el ámbito de la educación y para la integración social y la superación de desigualdades que presenten las personas menores.

Partiendo de esta premisa, procede contextualizar que queja objeto de análisis.

La misma, como se señala en los Antecedentes, ha sido promovida por una asociación deportiva que desarrolla su actividad en un barrio catalogado por la Diputación provincial de Sevilla como “preferente”. De hecho, señala el representante de la citada Asociación, la existencia de una comunicación de la Dirección del Centro Educativo ..., informando de la renovación del acuerdo de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Camas, AAVV "...", Asociación Deportiva "..." y dicho Centro, en el que se resalta la labor de la referida Asociación Deportiva en su función de intervención social en una zona con un marcado carácter de vulnerabilidad.

Asimismo, las familias y los menores que, en última instancia, son quienes se ven afectados por los hechos descritos en la queja, parecen ser personas cuyas circunstancias económicas resultan especialmente desfavorecidas y que, por consiguiente, habrían de merecer el esfuerzo adicional por parte de las Administraciones Públicas para favorecer la superación de esa situación, siendo la práctica deportiva un instrumento de gran utilidad para ello.

En este sentido, y a pesar de que no se aprecie irregularidad en la actuación llevada a cabo por el Consistorio, sí es cierto que una adaptación de la ordenanza de precio público por la prestación por el IMD del Ayuntamiento de Sevilla de servicios y actividades deportivas podría ofrecer una mejor atención a realidades como la descrita en la queja, previendo bonificaciones para menores que se encuentren en situación desfavorecida con independencia de que estén o no empadronados en Sevilla.

Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1 Valorar la posibilidad de modificar la la ordenanza de precio público por la prestación por el IMD del Ayuntamiento de Sevilla de servicios y actividades deportivas, al objeto de que garantizar mayores niveles de seguridad jurídica respecto de las condiciones económicas que vayan a regir para la práctica de actividades en el momento de hacer inscripciones o reservas.

SUGERENCIA 2 Valorar la posibilidad de modificar la ordenanza de precio público por la prestación por el IMD del Ayuntamiento de Sevilla de servicios y actividades deportivas al objeto de que ésta ofrezca una mejor atención a realidades como la descrita en la queja, previendo bonificaciones para menores que se encuentren en situación desfavorecida con independencia de que estén o no empadronados en Sevilla.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz