Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 18/6988 dirigida a Ayuntamiento de Burguillos (Sevilla)
Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento de Burguillos a nuestra petición de información sobre si el registro de demandantes de vivienda protegida estaba ya operativo y las personas interesadas en demandar vivienda se estaban inscribiendo en el mismo con normalidad, así como si por parte del Ayuntamiento se había planteado tener la iniciativa de contactar con las entidades bancarias propietarias de viviendas vacías de la localidad a fin de lograr un acuerdo para el alquiler de viviendas a personas con ingresos limitados, de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula Resolución en el sentido de que se adopten todas las medidas necesarias y activen las ayudas o recursos públicos posibles para facilitar el acceso a una vivienda de aquellas unidades familiares cuya situación sea valorada de riesgo de exclusión social y emergencia habitacional por los servicios sociales comunitarios.
ANTECEDENTES
1.- Con fecha 26 de noviembre de 2018 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dª. …, a través de la cual nos exponía que residía con su pareja y sus hijos menores de edad en una vivienda propiedad de un banco sin título legítimo de ocupación, estando el lanzamiento de la vivienda previsto próximamente.
La familia había sido atendida por los servicios sociales de ese Ayuntamiento, los cuales acreditaban en un informe su situación de exclusión social. Afirmaban que habían solicitado en varias ocasiones una vivienda, si bien no estaban inscritos formalmente, al no existir un registro municipal de demandantes de vivienda en dicha localidad, según referían.
2.- Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración la siguiente información:
- Acerca de la existencia o no de un registro municipal de demandantes de vivienda y previsiones para su creación.
- Si desde ese Ayuntamiento se podría ofrecer a la interesada y su familia una alternativa habitacional digna, al menos con carácter provisional, en caso de desalojo de la que ocupaban.
3.- Con fecha 22 de marzo de 2019 recibimos informe de ese Ayuntamiento en el que se participaba lo siguiente:
«1.- Este Ayuntamiento, en sesión ordinaria celebrada el 4 de noviembre de 2009, aprobó inicialmente la Ordenanza Municipal Reguladora del Registro Municipal de Demandantes de Viviendas Protegidas, publicándose en el Boletín Oficial de la Provincia número 273 de fecha 25 de noviembre de 2009.
2.- Posteriormente, en sesión ordinaria celebrada el 3 de marzo de 2010, se aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal Reguladora del Registro Municipal de Demandantes de Viviendas Protegidas. Se publicó el texto íntegro de dicha Ordenanza en el Boletín Oficial de la Provincia número 117 de fecha 24 de mayo de 2010.
3..- La Ordenanza preveía la creación de una herramienta telemática para la inscripción de la personas solicitantes.
4.- Este Ayuntamiento no disponía de los medios materiales ni humanos para que dicha inscripción se realizase con las debidas garantías.
5,- Por tal motivo, este Ayuntamiento ha realizado Convenios de Colaboración con la Excma. Diputación de Sevilla y con la sociedad ... para la gestión de dicho Registro.
6.- No obstante lo anterior, cualquier persona que ha solicitado información sobre el Registro de Demandantes de Viviendas Protegidas ha sido atendido e informado en la medida de nuestras posibilidades.
7.- En la actualidad este Ayuntamiento no dispone de ninguna vivienda en propiedad ni alquilada para ofrecer a personas en situación de desalojo, ni se está promoviendo por parte de la iniciativa privada promociones de viviendas de protección oficial.
8.- Por otra parte, aunque es cierto que en nuestro municipio existen viviendas vacías, dichas viviendas son propiedad de entidades bancarias y promotores y hasta la fecha ninguno de ellos ha solicitado o intentado ponerse en contacto con este Ayuntamiento para tramitar el alquiler social de algunas de ellas.
9.- Por último, desde el Departamento de Servicios Sociales de este Ayuntamiento se está realizando una labor ingente para tratar de solucionar el problema de los desalojos de viviendas y se informa y atiende, casi a diario, a familias con el mismo problema que Dª. ..., y como se ha señalado anteriormente, somos un Ayuntamiento con falta de recursos y personal para atender toda la demanda que se nos exige.»
Evaluada la respuesta remitida, solicitamos un nuevo informe sobre:
- Si resultaba posible actualmente la inscripción de la interesada en el Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida.
- Las actuaciones concretas realizadas con esta unidad familiar y posibles actuaciones en caso de desalojo.
4.- En el nuevo informe del Ayuntamiento, que recibimos con fecha 17 de junio de 2019, se nos daba traslado de las intervenciones realizadas por los servicios sociales comunitarios en el caso particular de esta familia tanto respecto de su necesidad de vivienda como de su situación socioeconómica y familiar, de las cuales dimos traslado a la interesada por si consideraba oportuno formular alegaciones, lo que no hizo, por lo cual consideramos que la actuación realizada en este sentido fue correcta.
No obstante, se apreciaban ciertas dificultades en cuanto a la gestión del registro de demandantes de vivienda protegida, puesto que a pesar de haber sido solicitada la inscripción por la familia anteriormente, ese Ayuntamiento nos trasladaba que se estaba a la espera de que por parte de la empresa colaboradora en la gestión del registro municipal, ..., les remitiesen el modelo de solicitud, para que las personas interesadas pudieran formalizar su demanda en el mencionado registro.
Por otra parte, se reiteraba la inexistencia de disponibilidad de viviendas públicas en el municipio.
A la vista de la información trasladada, con fecha 21 de junio de 2019 solicitamos la emisión de un nuevo informe sobre las siguientes cuestiones:
- Si el registro de demandantes de vivienda protegida estaba ya operativo y las personas interesadas en demandar vivienda se estaban inscribiendo en el mismo con normalidad.
- Si por parte de ese Ayuntamiento se había planteado tener la iniciativa de contactar con las entidades bancarias propietarias de viviendas vacías de la localidad a fin de lograr un acuerdo para el alquiler de viviendas a personas con ingresos limitados.
5.- Esta última petición de informe no obtuvo respuesta, por lo que esta Institución se vio obligada a requerir en tres ocasiones dicha información, con fechas 30 de julio, 9 de septiembre de 2019 y 3 de septiembre de 2020, sin que se nos haya remitido, a pesar del contacto telefónico mantenido con personal de ese Ayuntamiento el 30 de junio de 2020 (se adjuntan copias)
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre la obligación de colaborar con el Defensor del Pueblo Andaluz.
El silencio de ese organismo supone un incumplimiento del deber legal de colaborar con esta Institución en sus investigaciones e inspecciones, establecido en el artículo 19.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, lo que ha provocado un retraso innecesario y perjudicial en la tramitación del expediente a lo que se suma la dificultad para evaluar con mayor detalle los motivos de la queja.
Segunda.- Sobre el derecho a la vivienda en Andalucía y las competencias municipales para hacer efectivo este derecho.
Nuestro ordenamiento constitucional y estatutario ha cualificado el derecho a una vivienda digna y adecuada. Así, el artículo 47 de la Constitución española establece:
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»
Nuestro Estatuto de Autonomía dedica su artículo 25 al derecho a la vivienda en Andalucía, poniendo el mismo en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, y mandatando a los poderes públicos para que lleven a cabo la promoción pública de la vivienda. Además remite a la Ley para la regulación del acceso a la misma en condiciones de igualdad, así como de las ayudas que lo faciliten.
En desarrollo de esta previsión constitucional y estatutaria, la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, modificado en su redacción por el Decreto Ley 6/2013 de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, desarrolla el derecho a una vivienda digna y adecuada y regula las actuaciones necesarias que para hacerlo efectivo corresponden a las Administraciones Públicas andaluzas y a las entidades públicas y privadas que actúan en el ámbito sectorial de la vivienda.
A estos efectos, la Administración de la Junta de Andalucía y las administraciones locales, en el marco del principio de subsidiariedad, dentro de los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y demás legislación aplicable, promoverán el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de las siguientes actuaciones previstas en el artículo 4:
«a) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanístico, de manera que posibilite el acceso a la vivienda de promoción libre para aquellas personas que tengan recursos económicos suficientes.
b) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanístico, la promoción y acceso a una vivienda protegida, en propiedad o en arrendamiento, a las personas titulares del derecho que cumplan con las condiciones establecidas en el artículo 5 de la presente ley.
c) El favorecimiento del alojamiento transitorio.
d) La promoción de la rehabilitación y conservación del parque de viviendas existente.
e) El ejercicio de las potestades de inspección administrativa y sancionadora en materia vivienda.
f) Actuaciones de fomento para evitar la existencia de viviendas deshabitadas.»
Asimismo, en el artículo 20.1 de esta norma se dispone que:
“1. Las Administraciones Públicas Andaluzas favorecerán el alojamiento transitorio de las personas físicas con riesgo de exclusión social y vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que no puedan acceder a una vivienda protegida y respecto de las cuales quede acreditada su necesidad habitacional a través de los servicios sociales de los Ayuntamientos de los municipios en los que residan”.
Por lo que respecta a las competencias municipales en materia de vivienda, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, contempla en su artículo 9.2:
«2. Planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda protegida, que incluye:
a) Promoción y gestión de la vivienda.
b) Elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico.
c) Adjudicación de las viviendas protegidas.
d) Otorgamiento de la calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica.»
«(...) 4.ª La identificación e intervención en situaciones de exclusión social o riesgo de estarlo, situaciones de violencia de género, situaciones de violencia intergeneracionales y de iguales, dependencia y desprotección de personas en situación de vulnerabilidad social.
(…) 6.ª La atención a situaciones de urgencia o emergencia social.
(…) 15.ª La coordinación con los servicios públicos de vivienda mediante el establecimiento de actuaciones conjuntas para el acceso a la vivienda, la adecuación y mantenimiento de la misma, y especialmente frente a la pérdida de vivienda.»
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Por otro lado, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, establece en su artículo 28 entre las funciones de los servicios sociales comunitarios:
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Tercera.- Sobre los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida.
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Para facilitar el ejercicio efectivo del derecho a una vivienda en el Título II de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía se recogen los instrumentos con los que cuentan las administraciones públicas andaluzas. Particularmente, el artículo 16 dispone que los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida son los instrumentos básicos para la determinación de las personas solicitantes de la vivienda protegida. Por ello, conforme al segundo apartado de dicho artículo, los ayuntamientos están obligados a crear y a mantener el registro de manera permanente, en las condiciones que se determinen reglamentariamente. Asimismo, se prevé que los ayuntamientos deberán facilitar información mediante copia electrónica del registro a la consejería con competencias en materia de vivienda.
Mediante el Decreto 1/2012, de 10 de enero, se aprobó el Reglamento Regulador de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida, dando así cumplimiento a la Ley 1/2010, estableciendo la regulación general de carácter mínimo de los mismos, y fijando el marco jurídico y los criterios generales a seguir por las bases reguladoras de cada registro municipal, en relación al procedimiento de selección de las personas adjudicatarias de vivienda protegida.
Dichos registros son, por tanto, instrumentos fundamentales para el conocimiento de las personas solicitantes de vivienda protegida y las necesidades de vivienda existentes en cada localidad, determinante de la política municipal de vivienda, que tendrá su reflejo en los planes municipales de vivienda y suelo, tendentes a la satisfacción del derecho a una vivienda.
Se establece así que los citados registros públicos municipales tendrán carácter municipal, siendo gestionados por cada municipio de forma independiente. Las bases reguladoras de los registros, así como sus modificaciones, deberán ajustarse a lo establecido en el referido Reglamento Regulador, debiendo ser informadas por la consejería competente en materia de vivienda y aprobadas por el correspondiente Ayuntamiento del que dependa el registro.
Asimismo, el artículo 23 de la Ley 1/2010 prevé que la Administración de la Junta de Andalucía establecerá, en la forma que se determine reglamentariamente, un sistema de ayudas a los ayuntamientos para la elaboración, aprobación y revisión de los planes municipales de vivienda y suelo, así como para la creación y el mantenimiento de los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida.
A pesar de dicha obligación de los ayuntamientos de crear y mantener sus registros municipales de vivienda protegida, en vigor desde el año 2010, todavía nos encontramos con municipios, normalmente de pequeño tamaño, que carecen o no tienen en funcionamiento efectivo este instrumento básico de la política de vivienda.
En el caso de Burguillos, la ordenanza municipal reguladora por la que se establecen las bases de constitución del registro público municipal de demandantes de vivienda protegida fue aprobada el 3 de marzo de 2010 y publicada de forma íntegra en el BOP de 24 de mayo de 2010.
Sin embargo, en marzo de 2019 se nos indicaba que, ante la escasez de medios materiales y humanos para poner en funcionamiento dicho registro, ese Ayuntamiento realizó convenios de colaboración con la Diputación de Sevilla y con la sociedad Sevilla Activa para su gestión, si bien no se proporcionaban datos concretos sobre las fechas de dichos convenios, el contenido de los mismos o si el registro se encontraba efectivamente operativo gracias a dicha cooperación.
Es más, en el informe emitido tres meses después, en el mes de junio de 2019, se indicaba que aún no se disponía de los formularios de solicitud de inscripción en el registro, de lo que podía deducirse que en aquel momento el registro no se encontraba funcionando con normalidad. Dada la falta de respuesta a nuestra siguiente solicitud de información y sucesivas reiteraciones, desconocemos si dicho registro está operativo en la actualidad.
Como hemos expuesto, los registros son instrumentos fundamentales para el conocimiento de las necesidades de vivienda y la política municipal de vivienda. Por ello, no se puede alegar para su inoperatividad que no haya vivienda pública disponible, pues es precisamente la obligación de las administraciones públicas promover el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de una política de actuaciones en materia de vivienda protegida y suelo y de apoyo a la conservación, mantenimiento, rehabilitación y calidad del parque de viviendas existente.
En relación con las dificultades que puedan tener los municipios, la normativa prevé diversos mecanismos de asistencia y ayudas para que los Ayuntamientos puedan desempeñar adecuadamente sus competencias. Así, el artículo 36.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de del Régimen Local señala que, entre otras, es competencia propia de la Diputación la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. El apartado 2 de este precepto legal dispone asimismo que la Diputación garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les da soporte para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden.
Asimismo, el artículo 23 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía prevé que la Administración de la Junta de Andalucía establecerá, en la forma que se determine reglamentariamente, un sistema de ayudas a los ayuntamientos para la elaboración, aprobación y revisión de los planes municipales de vivienda y suelo, así como para la creación y el mantenimiento de los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida.
Cuarta.- Sobre las competencias municipales en la protección de personas en situación de vulnerabilidad social frente a la pérdida de vivienda.
El Ayuntamiento de Burguillos afirmaba que numerosas familias de la localidad se enfrentaban a desahucios, si bien se indicaba que no había disponibilidad de viviendas públicas en el municipio. Asimismo, se reconocía la existencia de viviendas vacías propiedad de entidades bancarias y promotores, pero no se había planteado la iniciativa de contactar con aquellas a fin de lograr un acuerdo para el alquiler de viviendas a personas con ingresos limitados.
La jurisprudencia de los organismos internacionales de derechos humanos considera que, cuando las personas afectadas por un desahucio no dispongan de recursos para proveerse una alternativa habitacional, las administraciones públicas competentes deberán adoptar todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer su derecho a la vivienda, en especial en aquellos casos que involucran a personas mayores, niños/as y/o otras personas en situación de vulnerabilidad. A tal fin, pueden optar por políticas muy diversas, incluyendo las ayudas al alquiler.
A nivel estatal, el Tribunal Supremo ha sentado en los últimos años jurisprudencia en relación con esta cuestión y, en particular, en la sentencia nº 1.581/2020, de 23 de noviembre de 2020, ha estimado que el órgano judicial «(...) debe comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas forzosamente de la vivienda que ilegalmente ocupaban».
En definitiva, los poderes públicos están obligados a adoptar las medidas necesarias en el ámbito de sus respectivas competencias para facilitar una alternativa habitacional a las personas afectadas por desahucios. En este sentido, es fundamental la intervención de los ayuntamientos, pues como hemos expuesto se trata de la Administración pública titular de la competencia de adjudicación de viviendas protegidas a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida y que, a su vez, puede adjudicar viviendas excepcionando el régimen general de adjudicación, para familias en situación o riesgo de exclusión social, cuando la urgencia de la situación lo requiera; y asimismo ostenta la competencia en materia de servicios sociales y en la planificación, programación y gestión de viviendas.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber legal de colaboración contenido en el artículo 19.1 de la Ley reguladora de esta Institución, ya citada, por el que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma está obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones e inspecciones.
RECOMENDACIÓN 1. - para que, por parte del Ayuntamiento de Burguillos, se adopten las medidas oportunas para que se ponga en funcionamiento efectivo el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida, solicitando de ser necesario la asistencia necesaria a la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio en Sevilla y a la Diputación Provincial de Sevilla.
RECOMENDACIÓN 2. - para que por parte del Ayuntamiento de Burguillos se adopten todas las medidas necesarias y activen las ayudas o recursos públicos posibles para facilitar el acceso a una vivienda de aquellas unidades familiares cuya situación sea valorada de riesgo de exclusión social y emergencia habitacional por los servicios sociales comunitarios.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
