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Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora de la Institución.

ANTECEDENTES

I.- El Defensor del Pueblo Andaluz acordó iniciar de oficio la presente queja en relación con los graves efectos que sobre la ciudadanía y el territorio provoca los procesos de despoblación en determinadas zonas de la Comunidad Autónoma.

Entre las motivaciones que llevaron a incoar dicha queja de oficio reseñamos que “consideramos conveniente esa iniciativa con la finalidad de determinar con qué previsiones normativas cuenta la Administración Autonómica y, en concreto, sobre si dispone de proyectos de normas relativos a la financiación de lineas de cooperación y colaboración con los ayuntamientos de municipios con mayor riesgo de despoblamiento, para dotarlos de recursos financieros que garanticen la prestación por los mismos de los servicios locales básicos y de aquellos otros que demande el interés general actualmente”.

En consecuencia, solicitamos información a la Dirección General de Administración Local, a fin de conocer las siguientes medidas:

1.- Estudios realizados sobre la situación de los estados de despoblación según municipios o comarcas que afectan al territorio andaluz.

2.- Valoración de la situación y medidas o proyectos elaborados desde esa Consejería para definir políticas que aborden esta situación.

3.- Cualquier otro dato o circunstancia que estimen oportuno añadir en la información solicitada por la cuestión.

II.- La Dirección General, a través de la Viceconsejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, nos remitió un extenso y detallado informe del que extractamos las siguientes cuestiones:

“Una vez efectuada esta introducción, hay que reseñar que, en nuestro territorio, la opinión de los especialistas es que el reto demográfico en Andalucía no tiene la misma dimensión que en otras comunidades autónomas, aunque es cierto que hay comarcas y zonas concretas donde se nota especialmente este problema y que el 50% de los municipios pequeños andaluces desde el inicio del siglo XXl han ido perdiendo población, por haberse trasladado sus habitantes a las áreas metropolitanas y al litoral, donde hay mas y mejores oportunidades.

Por tanto la Junta de Andalucía no es ajena a este problema, y eso resulta fácilmente contrastable porque a nivel local puede considerarse representativo el modelo de financiación incondicionada aprobado para las entidades locales municipales, y creado con la Ley 6/2010, de 11 de junio, por la que se regula el Fondo de Participación en los Tributos de la Comunidad Autónoma (PATRICA). Dicha norma contiene elementos de equidad que conducen a hacer explícitos criterios de nivelación, lo que a su vez requiere establecer convenientemente indicadores de necesidad de gasto y de capacidad fiscal de los municipios, donde una variable importante es el peso de la población. Con este Fondo se garantiza legalmente la aportación que la Junta de Andalucía venia realizando a favor de los municipios y, por otro, se aproximan los recursos financieros necesarios para atender los servicios públicos a todos los municipios andaluces.

En cuanto a las medidas que desde la Dirección General de Administración Local se adoptan para abordar esta situación se ha de destacar lo siguiente: aunque es cierto que no hay actualmente una previsión normativa definida que regule todo lo relativo a la financiación de líneas de cooperación y colaboración con las entidades locales de mayor riesgo de despoblamiento con la finalidad de dotarlas de mayores recursos financieros que garanticen la prestación de los servicios locales básicos y otros que demande el interés general, si es reseñable que, como se va a exponer a continuación, con carácter general el apoyo institucional y económico al mundo local es una de las prioridades políticas esenciales de la Dirección General, como motor de desarrollo de la Comunidad Autónoma. Por ello, desde la Dirección General de Administración Local se trabaja, dentro de las competencias que tiene encomendadas por el Decreto 98/2019, de 12 de febrero, desde una concepción profundamente municipalista, y fundamentalmente, en el fomento económico y social de las entidades locales.

Por tanto, las medidas más importantes adoptadas por este Centro Directivo se pueden agrupar en dos partes. Por un lado desde el punto de vista de la organización de jornadas y desarrollo e implementación de aplicaciones informáticas que coadyuven a evitar el objetivo general de la despoblación en el ámbito local, y por otro, medidas adoptadas para contribuir a cooperar económicamente con estos territorios.

En cuanto al primer bloque de actuaciones llevadas a cabo por la Dirección General destacan las siguientes:

1) Respecto del problema demográfico es muy conveniente destacar la organización llevada a cabo en noviembre de 2017 por el Servicio de Gobierno Local, de la citada Dirección General, de una jornada sobre despoblación de los territorios rurales, denominada “La despoblación de la Alpujarra y el Valle de Lecrín: estado de la cuestión y medidas para corregir la situación actual”. Su objetivo era poner el foco de la atención pública sobre este territorio, por los problemas de despoblación que viene sufriendo durante los últimos años. Dicha jornada, que tuvo una alta asistencia (150 personas), se convirtió en un foro de trabajo con personas expertas de toda España que ayudaron a conocer la realidad de los territorios rurales que tienen este problema, sirvió para aportar posibles soluciones al mismo, y culminó con la aprobación de una Declaración, suscrita por las Mancomunidades de la Alpujarra y el Valle de Lecrín, en la que se acordaron una serie de medidas y reivindicaciones para afrontar el futuro.

2) También es subrayable la participación de la Dirección General de Administración Local en la redacción de la Norma UNE de carácter nacional, sobre territorios rurales inteligentes, que se publicará este año. Esta Norma va a facilitar que las entidades locales que quieran ser consideradas inteligentes, cuenten con unas características mínimas de acceso a las TlC que aporten un nuevo recurso para combatir su despoblamiento.

3) Otro hito ha sido el desarrollo e implantación de servicios públicos digitales (CEP@L) para las entidades locales, financiados con fondos europeos.

Se trata de una linea de cooperación con las entidades locales financiada con fondos europeos integrados en el marco de la estrategia Europa 2020, destinados a desarrollar distintos servicios públicos digitales a fin de acercar la administración local a la ciudadanía y fomentar su participación e interacción, así como elevar los niveles de transparencia en la gestión de los municipios andaluces.

Se trata de una de las medidas punteras iniciadas por la Dirección General: la puesta en marcha del Catálogo Electrónico de Procedimientos de la Administración Local (Cep@l), actualmente en fase de desarrollo, y que constituirá un recurso que ayudará a combatir el despoblamiento, permitiendo, tras desplegarse en los gestores públicos de las diferentes entidades locales andaluzas, la tramitación electrónica de cualquier expediente administrativo que ponga en relación a los ciudadanos y a cualquier persona interesada, ya sea física, jurídica, u otra administración, con otras entidades locales.

Dicho Catálogo va a ser una herramienta muy útil y apropiada para los territorios rurales afectados por problemas de despoblamiento, por los siguientes motivos:

- Acceso gratuito.

- Acceso al mismo tiempo para todas las entidades locales de todo el territorio; evitando la brecha digital por razones económicas o de dificultades geográficas.

- Reducción de cargas administrativas a la ciudadanía y operadores económicos, lo que favorece la vida de ambos y mejora la competitividad de las entidades locales, favoreciendo la atracción de inversiones.

Respecto al segundo bloque de actuaciones llevadas a cabo por la Dirección General de Administración Local, en el ámbito de las previsiones incluidas en el Estatuto y en la Ley de Autonomía Local de Andalucía sobre la posibilidad de establecer programas de colaboración financiera especifica para materias concretas, el citado órgano directivo colabora con las entidades locales a través de los planes y actuaciones contempladas en el programa presupuestario 81A, con el objetivo de conseguir mejorar los recursos económicos de unas Entidades Locales con elevadas exigencias en la prestación de servicios de calidad y su correlativa dimensión de gasto público. Dentro de este apartado, de especial interés resultan:

1. Aportaciones a la financiación de los costes de adquisición de los materiales de los proyectos de obras y servicios afectos al Programa de Fomento del Empleo Agrario.

El Programa de Fomento del Empleo Agrario (actualmente el más importante desde el punto de vista económico) se ha convertido, desde su puesta en marcha en el año 1984, en un instrumento motor del desarrollo rural, que ha contribuido a la profunda transformación que Andalucía ha experimentado durante estos años.

La colaboración entre los niveles de gobierno estatal, autonómico y local mediante este Programa ha hecho posible la conclusión de un gran número de proyectos que han supuesto, además de una consolidación del nivel de inversión en obras y servicios de interés general localizadas en el territorio, sobre todo en el entorno rural, la contratación de personas desempleadas.

Con esta política de cooperación económica y las repercusiones tan favorables que el Programa genera en el mundo rural y, en especial, en el empleo, se contribuye fuertemente al efecto de arraigo de la población en el territorio, paliando significativamente el problema del envejecimiento progresivo y el descenso de habitantes. al tiempo que se viene dotando a las entidades locales de equipamientos municipales con los que prestar servicios públicos significativos para el asentamiento, como colegios rurales, centros médicos, bibliotecas, casas de la cultura, parques, vías publicas urbanas, y plazas entre otros.

Entre las mejoras implementadas en los últimos años en las bases reguladoras, y que contribuyen a que estas ayudas contribuyan a lograr los objetivos anteriormente destacados, caben destacar las que persiguen lograr una mayor agilidad y seguridad procedimental en la implementación de la ayuda autonómica a través del aumento de la financiación destinada a materiales y que el montante de ayuda en el primer ejercicio de la convocatoria anual vaya acercándose a un porcentaje significativo del importe total de la subvención, ya que la adquisición y acopio de los materiales precisos para la ejecución de las obras (y. por ende, el desembolso municipal) se realiza normalmente al comienzo de su ejecución.

2. Subvenciones para afrontar necesidades surgidas de situaciones de emergencia o catástrofe.

Estas medidas están destinadas a financiar las actuaciones necesarias para la restitución de infraestructuras e instalaciones de titularidad y competencia de municipios o de entidades locales autónomas dañadas por eventos generadores de situaciones de emergencia o catástrofe acaecidas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con el fin de restablecer en las zonas siniestradas el normal funcionamiento de servicios públicos locales, en beneficio de la comunidad vecinal. Tienen un importe máximo de 120.000 euros por entidad local beneficiaria.

Sin duda esta actuación tiene en cuenta varios componentes fundamentales para el desarrollo local y que contribuyen a fijar la población al territorio, generando empleo y restableciendo las infraestructuras y equipamientos básicos en el medio local. Esta medida contribuye igualmente al cumplimiento del principio constitucional de igualdad de los ciudadanos, ya que se debe tener derecho a acceder a a los mismos servicios públicos se viva donde se viva, derecho que no resulta fácil ejercer cuando debe sostenerse con fondos públicos, considerando la previsible insuficiencia financiera de muchos de los municipios y entidades locales autónomas solicitantes.

Así con esta medida se restituyen infraestructuras e instalaciones que están destinadas a la prestación de servicios públicos locales tan esenciales y básicos como pueden ser el abastecimiento de agua potable a domicilio; la evacuación y tratamiento de aguas residuales; el acceso a infraestructuras destinadas a la prestación de servicios públicos básicos; la pavimentación y señalización de las vías urbanas; el alumbrado público; la limpieza viaria urbana; el cementerio; la recogida y tratamiento de residuos; la prevención y extinción de incendios; actuaciones en parque público; la conservación y mantenimiento de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, es decir en general, aquellos servicios públicos locales obligatorios, básicos o esenciales, cuya prestación es imprescindible por afectar a la salud, a los servicios sociales, a la seguridad o a la movilidad de las personas, siempre que se hayan visto interrumpidos o afectados por situaciones de emergencia o catástrofe.

3. Subvenciones a municipios y entidades locales autónomas con menos de 1.500 habitantes (Sedes I) y con una población comprendida entre 1.500 y 20.000 habitantes. (Sedes II).

Se trata de dos medidas que fundamentalmente generan empleo, como primera y principal actuación contra el problema de la despoblación. Dichas actuaciones van destinadas a la realización de obras en las sedes de los órganos de gobierno más cercanos al ciudadano, en su condición de vecino, donde reside la toma de decisiones que deben garantizar a la población de ese territorio, los servicios mínimos, esenciales, generales, universales, básicos o indispensables, para poder tener una vida digna como individuo, especialmente en las zonas con problemas de demográfica.

En los municipios y entidades locales autónomas con menos de 1.500 habitantes, el importe máximo a conceder a cada entidad beneficiaria es 20,000 euros, en tanto que cuando la población se encuentra comprendida entre 1.500 y 20.000 habitantes, el importe máximo que representa la subvención que se concede es de 30.000 euros. Indicar que las pequeñas obras que se pueden financiar con estas subvenciones son afrontadas sin mayores dificultades por las entidades que gestionan importantes presupuestos, pero sin embargo constituyen un verdadero problema para aquellas otras entidades de menor población que, en muchos casos, tienen mayores dificultades para la obtención de recursos”.

A la vista de la anterior información procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Efectivamente, el tema analizado en la queja responde a cuestiones que están plenamente incorporadas entre los grandes objetivos de los poderes públicos y, en particular, aparece reseñado como Objetivo Básico de la Comunidad Autónoma.

Así el articulo 10.8 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprobó la reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece «La consecución de la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía, como forma de superación de los desequilibrios económicos, sociales y culturales y de equiparación de la riqueza y el bienestar entre todos los ciudadanos, especialmente los que habitan en el medio rural».

El informe recibido tampoco duda en calificar el reto de la integración territorial y el equilibrio entre las zonas y comarcas de Andalucía, como parte de una auténtica “política de Estado” que debe acometerse en el concreto ámbito andaluz a través del ejercicio de las competencias que incumben a las autoridades autonómicas.

Los riesgos de esta despoblación en el caso de Andalucía se describen en el informe indicando que “hay que reseñar que, en nuestro territorio, la opinión de los especialistas es que el reto demográfico en Andalucía no tiene la misma dimensión que en otras comunidades autónomas, aunque es cierto que hay comarcas y zonas concretas donde se nota especialmente este problema y que el 50% de los municipios pequeños andaluces desde el inicio del siglo XXl han ido perdiendo población, por haberse trasladado sus habitantes a las áreas metropolitanas y al litoral, donde hay mas y mejores oportunidades”.

Aun cuando la valoración de la situación se expresa en un tono más mitigado o localizado en determinadas zonas o comarcas, lo cierto es que la presencia de fenómenos de despoblación es un hecho y, además, un riesgo cierto que puede extenderse a otras zonas. Ello, hoy por hoy, motiva la adopción de medidas específicas para luchar contra los efectos perniciosos de estos casos de despoblación y desequilibrios territoriales.

Segunda.- Las medidas descritas en el informe de la Dirección General de Administración Local pueden agruparse en las siguientes acciones:

“1. Aportaciones a la financiación de los costes de adquisición de los materiales de los proyectos de obras y servicios afectos al Programa de Fomento del Empleo Agrario.

2. Subvenciones para afrontar necesidades surgidas de situaciones de emergencia o catástrofe.

3. Subvenciones a municipios y entidades locales autónomas con menos de 1.500 habitantes (Sedes I) y con una población comprendida entre 1.500 y 20.000 habitantes. (Sedes II)”.

Estas líneas de actuación se identifican como respuestas específicas de lucha contra la despoblacíón y, por tanto, hemos de entenderlas como ejemplos concretos de la implicación de las autoridades autonómicas ante el problema.

Sin embargo también destacamos la idea expresada de que “aunque es cierto que no hay actualmente una previsión normativa definida que regule todo lo relativo a la financiación de líneas de cooperación y colaboración con las entidades locales de mayor riesgo de despoblamiento con la finalidad de dotarlas de mayores recursos financieros que garanticen la prestación de los servicios locales básicos y otros que demande el interés general, si es reseñable que, como se va a exponer a continuación, con carácter general el apoyo institucional y económico al mundo local es una de las prioridades políticas esenciales de la Dirección General, como motor de desarrollo de la Comunidad Autónoma”.

Y, al hilo de la anterior manifestación, surge la oportunidad de plantear precisamente el estudio y consideración de disponer de esa normativa definida y específica para crear métodos de financiación singularmente proyectados para el escenario local, especialmente amenazado por estos fenómenos de desequilibrio poblacional.

Tercera.- Por tanto, a la vista de la información ofrecida, podemos ratificar la adopción de una serie de medidas desde la responsabilidad autonómica que se establecen con vocación de coordinación con las estrategias a nivel estatal y amparadas igualmente por las políticas de la Unión Europea.

Resulta obvio que dichas medidas exigen su plena coordinación y continuidad en el tiempo acorde con su dimensión transversal y en las que intervienen las diferentes instancias de gestión a todos los niveles territoriales.

Queda, por tanto, la esencial tarea de desplegar sus efectos y acaparar las experiencias y resultados que permitan una imprescindible evaluación de dichas políticas públicas para poder elaborar un análisis certero sobre su planificación, ejecución y, en su caso, adaptación. Es decir, un ejercicio análogo al caso que se relataba en el informe y que aludía al supuesto escocés en el que, tras años de aplicación de sus medidas, ofrece el resultado de que la población asentada en escenarios rurales, antes amenazados, presente una recuperación de un 22% de aumento.

Así pues, a la vista de la valoración general que merece las medidas explicadas por la Dirección General de Administración Local, sólo podemos manifestar nuestra confianza en que los resultados finales de estas acciones redunden en una efectiva respuesta que mitigue los escenarios de despoblación en Andalucía. Del mismo modo, esperamos que se desplieguen las acciones de evaluación y seguimiento que tales programas exigen en atención a la dimensión territorial y temporal que caracterizan estas políticas.

En consecuencia, y de acuerdo con las Consideraciones que hemos expuesto anteriormente, en ejercicio de las facultades y atribuciones que al Defensor del Pueblo Andaluz asigna el articulo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos a la Dirección General de Administración Local la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1, a fin de impulsar las medidas descritas como instrumentos de lucha contra la despoblación en zonas rurales de Andalucía.

SUGERENCIA 2, para abordar una normativa definida y específica a fin de disponer métodos de financiación singularmente proyectados dentro de las políticas de lucha contra la despoblación en zonas rurales en Andalucía.

SUGERENCIA 3, para realizar las labores necesarias de evaluación y estudio de los impactos alcanzados en la aplicación de las medidas y políticas públicas que se identifican como herramientas de lucha contra la despoblación rural andaluza.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 4 de febrero de 2019, el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la admisión a trámite de la queja promovida por el interesado referida a la restricción de horarios y jornadas de las bibliotecas de la ciudad de Sevilla. En concreto expresaba:

“...la mayoría de las bibliotecas no han modificado ni una hora sus horarios, ¡¡¡y para mas sorpresa es ver que algunas lo han reducido de 9 a 14:00 hasta el día 15 por periodo de Navidad!!! ¿En qué mundo vivimos que una biblioteca como la de la sede central "Felipe González Márquez" de las mas usadas por los estudiantes que andamos por el centro, cierre a la hora de comer para no abrir hasta el día siguiente, y que encima sea hasta el día 15, 8 días antes de empezar los primeros exámenes”.

2.- Dicha queja supuso la petición de información dirigida con fecha 4 de febrero de 2019, ante la Alcaldía de la capital sevillana. El escrito que atendía dicha petición ha sido elaborado por el negociado responsable con fecha 22 de Febrero, que fue remitido al Gerente del ICAS el 15 de Marzo, elevado al Delegado de Hábitat Urbano y, por fin, enviado desde la Alcaldía el 12 de Abril.

El texto del informe expresa:

“1.- Las Bibliotecas Municipales no son Salas de Estudio, aunque de manera habitual prestan este servicio dado que el sistema educativo no suele dar cobertura a estas necesidades.

2.- El horario de las Bibliotecas Municipales, tanto el de atención al público como el de los propios funcionarios, está establecido y aprobado en el Calendario Laboral aprobado por los órganos correspondientes del Ayuntamiento de Sevilla.

3.- En relación al horario de apertura al público en Navidad y otras fechas especiales (Semana Santa, Feria y Verano), efectivamente es en jornada de mañana. Todas las Bibliotecas Municipales de Sevilla tienen el mismo horario, por lo que la Biblioteca Municipal Felipe González Márquez no es una excepción. EI total de las 14 instalaciones abren en las citadas fechas en los mismos horarios.

4.- La posibilidad de abrir un número mayor de horas está directamente vinculada al aumento de personal para poder atender y dar cobertura a las necesidades de los ciudadanos ya que en la actualidad se optimiza al máximo la plantilla existente”.

Analizado el contenido de su información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Hemos de señalar que esta situación que se plantea respecto de una determinada Biblioteca, no es ni única ni se ha presentado de nuevas. Podemos indicar que, al día de la fecha, tramitamos varias quejas en parecidos términos y contamos con un repertorio de expedientes que se formularon coincidentemente desde 2011 por la aplicación de criterios de cierre de estas dependencias en las tardes estivales (queja 17/3454, queja 16/2868, queja 15/4360, queja 15/2047, queja 15/1807 o queja 13/5505).

Esta pluralidad de casos provocó que con motivo de la queja 11/4199, la, entonces, Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas de la Consejería de Cultura explicara que

– “La Orden de 24 de septiembre de 2001, por la que se regula el acceso, servicios y servicio de préstamos de las bibliotecas de la Red de Lectura Pública de Andalucía, establece en el apartado 2 del art. 3 que «durante el periodo estival, navidad, semana santa y periodos de fiestas locales las bibliotecas adoptarán horarios especiales».

– Esta posibilidad no se ha hecho efectiva en años precedentes por no resultar necesario, manteniéndose un horario de apertura de las bibliotecas de mañana y tarde durante el periodo estival.

– Durante el verano de 2011, motivado por las restricciones presupuestarias y la necesidad de ahorrar gastos, se acordó cerrar las bibliotecas durante las tardes en el periodo comprendido entre el 16 de junio y el 15 de septiembre. Para tal decisión se tomó en consideración el notable descenso en el número de usuarios que suele producirse durante las tardes de verano”.

Podríamos resumir la situación analizada como de persistencia en los problemas derivados de unos criterios restrictivos a la hora de disponer jornadas y horarios en las Bibliotecas durante los meses de verano, navidad y otras festividades y que siguen provocando, en su justa medida, una reacción de desacuerdo.

Segunda.- Tal y como en su día tuvimos la oportunidad de manifestar, la decisión de cierre vespertino de las bibliotecas en periodo estival, y en otros periodos del año, como Navidad, cuenta con un precedente a tenor de lo dispuesto en el art. 3.2. de la Orden de 24 de septiembre de 2001, por la que se regula el acceso, servicios y servicio de préstamos de las bibliotecas de la Red de Lectura Pública de Andalucía. Dicha medida expresa una plena adecuación a derecho de la decisión adoptada por la Consejería de Cultura de fijar el horario de apertura de las bibliotecas, con la especialidad del periodo estival.

La motivación de la decisión de limitación del horario de apertura, que se explica en las razones expuestas por la Dirección General para justificar la decisión adoptada en relación al cierre de las bibliotecas durante las tardes de verano, resultaban difícilmente rebatibles, si tomamos en consideración la situación de crisis económica que se hacía sentir con especial afección en 2011 y debía ser puesta en relación con las políticas sobrevenidas de reducción de costes en las Administraciones Públicas. En este sentido, y por más que esta Institución lo lamentaba, entendíamos que sería un ejercicio de voluntarismo inútil pretender permanecer ajenos a los recortes y reducciones en todos los ámbitos del gasto público, entre los que, difícilmente, podrían inhibirse estas medidas.

La decisión de procurar un ahorro mediante la limitación del horario de apertura en periodo estival o Navidad resultaba razonable y ponderada en la medida en que, según se exponía en el informe recibido, durante dicho periodo se constataba un notable descenso en el número de usuarios por las tardes a las bibliotecas. Por tanto, la decisión adoptada parecía en aquellas fechas adecuada y razonable en relación con el objetivo pretendido.

Tercera.- Después del tiempo transcurrido desde 2011, cuando se adoptaron estas medidas restrictivas en los horarios, creímos desde esta Institución que sería momento de realizar una evaluación de los efectos de este sistema reducido de tiempo de servicio en las bibliotecas. Sin duda, los objetivos perseguidos en su día de minoración de los gastos corrientes, derivados de la apertura y mantenimiento de los servicios en los edificios que ubican estas bibliotecas, aconsejaban un análisis de resultados; al igual que los impactos provocados en cuanto a las dotaciones reducidas de personal. Y parecidas dificultades se presentan en el régimen de apertura de las bibliotecas de ámbito municipal.

De otro lado, no es menos cierto que toda medida restrictiva de estos horarios supone un motivo de cierto descontento entre las personas y colectivos que utilizan estos servicios y que se han visto afectados por sus consecuencias. Así, la decisión adoptada no deja de ser perjudicial para aquellas personas que, por razones laborales o de otra índole, no pueden hacer uso de este servicio durante la jornada matinal.

De ahí que traslademos a las autoridades responsables la permanencia de críticas y quejas que de manera constante, aunque no reiterativa, nos llegan por la restricción del acceso a unos servicios de naturaleza cultural que, creemos, ofrecen una especial relevancia por su significación e imagen.

La situación que analizamos en el caso actual referida a la “Biblioteca Felipe González Márquez”, en Sevilla, no es más que una reiteración de este descontento que trae causa de estas medidas restrictivas que permanecen respecto del régimen de apertura y horarios.

El mantenimiento de estas limitaciones, tras años de aplicación, podría merecer este estudio y reconsideración en un contexto más amortizado de políticas de restricción del gasto y que podría anticipar unos criterios más ajustados. Entre estas medidas más ajustadas, insistimos en la posibilidad de restringir, de alguna forma, el horario de apertura matinal, posibilitando que las bibliotecas permaneciesen abiertas al menos una tarde a la semana, de modo que pudiesen facilitar el uso del servicio a aquellos usuarios que se ven impedidos de acudir durante el horario matinal.

Asimismo, entendemos que, de aceptarse esta posibilidad, el servicio de préstamo bibliotecario debería adaptarse en periodo estival al nuevo horario estipulado, permitiendo que el periodo de devolución del material recibido en préstamo se adecuara. De este modo se evitarían situaciones de infracción de las normas de devolución por las restricciones horarias durante todo el periodo estival a cargo de usuarios que por razones laborales padecen problemas de incompatibilidad horaria.

Tales medidas exigirían disponer de una ordenación de personal aumentado en recursos o bien procurando una redistribución horaria, acorde con las necesidades que estos recursos plantean, conforme a la demanda de los usuarios y que fuera acordada en el ámbito del Calendario Laboral del personal de ese Ayuntamiento de Sevilla.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir al Ayuntamiento de Sevilla la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA, para que durante los periodos especiales (verano, navidad y semana santa) los horarios de apertura de las bibliotecas municipales posibiliten el uso de los servicios bibliotecarios en horario de tarde o, en su caso, al menos un día a la semana.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 12 de noviembre de 2018, el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la admisión a trámite de la queja presentada por el interesado relativa al pago de una ayuda para la adquisición de libros destinados a bibliotecas. Dicha queja supuso la petición de información dirigida ante el Ayuntamiento de Sevilla en los siguientes términos:

“Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha recibido comunicación dirigida por D. , que ha sido registrada con el número arriba indicado, a través de la cual nos expone lo siguiente:

“Se me solicita por parte del ayuntamiento la devolución íntegra del importe de la subvención por haber hecho las compras de los libros en a principio del año 2018. Si bien es cierto que en base a la convocatoria, la ayuda se concedía para compras realizadas en 2017, no fui por mi parte conocedor de dicha concesión hasta el día 28 de diciembre de 2017, y el ingreso de la ayuda no se hizo efectivo hasta el 1 de febrero de 2018.

Es por ello, que junto a la comunicación tardía por parte del ayuntamiento de la concesión de la ayuda (a solo 3 días de finalizar el año 2017) y al ingreso también fuera de plazo de la ayuda, la compra de los libros se efectuó, como vine haciendo en convocatorias anteriores, tras el ingreso de la misma.

Todas las facturas presentadas tienen fecha de principios de 2018, una vez el ingreso de la ayuda ha sido efectivo. Sin ningún tipo de mala fe, las compras se hicieron con el objetivo de justificar una ayuda de la que fui conocedor como beneficiario el 28 de diciembre de 2017 y el importe se destinó íntegramente al objeto de la subvención.

Ya que no era posible económicamente por mi parte hacer un desembolso de 100 euros de una supuesta ayuda que no sabía si me iba a ser concedida, las compras se realizaron a fecha posterior del conocimiento de la concesión (todas con fecha posterior a 28 de diciembre de 2017). El ayuntamiento no acepta las facturas presentadas por tener fecha en 2018. Es imposible poder hacer uso inmediato de la subvención, la concesión se hace el 28 de diciembre, a 3 días de finalizar el año, para hacer compras en 2017”.

2.- Con fecha 25 de febrero de 2019, la Alcaldía del Ayuntamiento de Sevilla remitió un informe en el que explicaba

“Con fecha 17 de marzo del 2017 se aprobó la Convocatoria “Ayudas para la promoción de la Lectura entre la Juventud", teniendo como objeto regular la concesión en régimen de concurrencia competitiva (publicidad, transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación) de ayudas económicas para la adquisición de libros con la finalidad de potenciar entre la juventud hábitos de lectura y el acceso a la cultura, pudiendo ser objeto de estas ayudas las adquisiciones de libros realizadas desde el 1 de Enero al 31 de diciembre de 2017 según se recoge en el apartado segundo de la Convocatoria (…).

En el mes de septiembre se vuelve a informar vía correo electrónico (todas las notificaciones se realizan vía correo electrónico, dado que con la solicitud entregan el Anexo IV autorizando a ello) que de conformidad con el punto noveno de la Convocatoria se procede a un sorteo público, indicando lugar, día y hora del sorteo, entre los números de Expedientes del 155 al 334, estando D. entre ellos, al tener el número 302. Con fecha 25 de septiembre se le vuelve a enviar correo electrónico a todos/as los/las solicitantes, indicándole la letra surgida en el sorteo y que tienen que entregar el documento de aceptación así como el documento de la cuenta bancaria, de conformidad con lo expresado en el punto noveno de la reseñada Convocatoria. Por todo ello, el 25 de septiembre de 2017, D., tenía conocimiento de que iba a ser propuesto como Beneficiario, dado que entregó toda la documentación y fue informado por los técnicos del Servicio de Juventud.

De conformidad con el punto tercero del artículo 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: “El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora”. En ningún momento la Convocatoria establece pagos anticipados, que supondría la entrega de fondos con carácter previo a la justificación y que se debe de recoger expresamente en la normativa reguladora de la subvención. No obstante, el pago se hizo sin que previamente justificaran la compra de los libros, con el objeto de intentar menoscabar lo menos posible a los/as beneficiarios/as. Por lo tanto, en ningún momento se puede considerar que el Ayuntamiento de Sevilla hiciera el pago de la subvención fuera de plazo, sino que el pago se realizó una vez concluido el procedimiento administrativo ( solo en esta convocatoria las ayudas a otorgar son 330).

En relación a lo mencionado por el Sr. D. en su queja sobre que “la compra de los libros se efectuó, como viene haciendo en convocatorias anteriores, tras el ingreso de a misma" he de aclarar que este hecho únicamente sel permitió, como algo excepcional, en la Convocatoria de año 2015, porque existía en dicha Convocatoria una imprecisión relativa a las fechas de justificación de las ayudas.

Dado que las facturas aportadas para la justificación de dicha subvención se encuentran fechadas en febrero y marzo de 2018, no cumpliendo con lo establecido en la Convocatoria en su punto segundo y duodécimo, se procede el día 21 de septiembre de 2018 a iniciar procedimiento de reintegro, de conformidad con lo expuesto en el art. 37.1.c de la Ley General de Subvenciones. Además el apartado tercero del articulo 19 del Reglamento por el que se regulan los procedimientos aplicables a las subvenciones otorgadas por el Ayuntamiento de Sevilla establece que: “A los efectos de la justificación y comprobación se consideran gastos subvencionables, de conformidad con el artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido en la convocatoria”.

Analizado el contenido de la información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención al eficaz sistema normativo de promoción y protección de la cultura andaluza y sus instituciones.

Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza Cultural. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la Cultura.

En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio gracias al efectivo acceso a las fuentes de la cultura y el conocimiento.

En este sentido, las bibliotecas públicas municipales constituyen un instrumento fundamental, y en ocasiones el único válido, para hacer efectivo este derecho, sobre todo en un pequeño municipio o en una zona rural. Pero además, el desarrollo de funciones fruto de una concepción moderna de las bibliotecas públicas que propugnan asociaciones y organismos internacionales y su consideración como puerta de entrada al mundo de la información -más aún con el apoyo de las nuevas tecnologías-, las convierten en un instrumento básico para posibilitar un auténtico desarrollo cultural, social y económico de los ciudadanos y los municipios andaluces así como para contribuir a la eliminación de desigualdades.

Es conocida la permanente actuación de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz en relación con las actuaciones de promoción y apoyo a las funciones que tienen asignadas estos servicios. Destacamos, entre otras iniciativas, la realización del Informe Especial sobre Bibliotecas públicas municipales: El derecho de todos a acceder a la cultura (Publicado en BOPA nº 125, de 5-4-2001, VI Legislatura).

Y, coherente con esta estrategia, señalamos también la responsabilidad de los poderes públicos de fomentar las actividades de estos recursos culturales y de promover los hábitos de lectura.

Segunda.- En el seno de esta estrategia situamos la convocatoria de ayudas del Ayuntamiento de Sevilla que ha sido motivo de queja. En concreto, se trata de la Convocatoria “Ayudas para la promoción de la Lectura entre la Juventud” que está destinada al apoyo para la adquisición de libros en el ejercicio de 2017.

El informe municipal ofrece un particular relato de las fases de gestión de esa convocatoria, en las que destacamos varios momentos principales: el 17 de marzo de 2017 se publica la convocatoria; el 22 de agosto se publican las lista de admitidos y el 25 de Septiembre se comunica al interesado que está incluido en un sorteo al ser propuesto como beneficiario.

Añadimos que gracias a la aportación del interesado —el ayuntamiento no lo menciona— conocemos también que la aprobación formal y final de los beneficiarios y las cuantías concedidas se realiza el 22 de diciembre mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno y se le comunica el día 28 de diciembre.

A la vista de dicho calendario, debemos reseñar la oportunidad de adecuar los trámites de gestión de la convocatoria al ejercicio en el que se pretende ofrecer las ayudas, por lo que la premura en la convocatoria así como las distintas fases de tramitación deben ser acordes con la posterior exigencia de revolver en el propio ejercicio anual la totalidad de sus trámites. De ahí que, en las fechas reseñadas, se antoja muy oportuno dos mejoras en los tiempos de gestión; una volcada en anticipar la propia convocatoria inicial (marzo) y, otra, que debería anticipar la publicación de los listados de admisión que se difunden cinco meses después (agosto).

La propia finalidad de la convocatoria “adquisición de libros realizadas desde el 1 de enero de 2017 al 31 de diciembre” resulta un tanto excesiva teniendo en cuenta que se convoca cuando ya se ha consumido, casi, el primer trimestre del ejercicio. Del mismo modo, parece un tiempo excesivo destinar cinco meses a la publicación de las listas de admisión en el marco del año en el que se deben resolver todas las actividades acogidas por la convocatoria. A lo que se añade que la comunicación del citado sorteo y su aprobación definitiva ocupa otros cuatro meses. En suma, una dilatada gestión que exige meses para cada trámite que debe anticipar un plazo coincidente con el ejercicio anual.

Tercera.- El incidente que refleja la presente queja no deja de suponer un objetivo fallido en la reconocida labor de fomento que se emprende desde el ayuntamiento y es que, los requisitos de la convocatoria devienen, finalmente, en la declaración formal del incumplimiento por el interesado de las exigencias que deben probar el correcto destino de las ayudas por expiración del plazo para su acreditación.

Resulta evidente que la adquisición de libros debía acreditarse en el mismo ejercicio de su concesión y tales compras se producen ya en las primeras fechas de 2018, motivo por el que se incoa el expediente de reintegro. Es una consecuencia prevista que deriva de la superación del plazo establecido. Cuestión que no merecería añadidos comentarios si no fuera por la necesidad de completar el relato con las demás circunstancias producidas en el caso y es que traemos a colación un párrafo del informe municipal que señala: “Por lo tanto, en ningún momento se puede considerar que el Ayuntamiento de Sevilla hiciera el pago de la subvención fuera de plazo, sino que el pago se realizó una vez concluido el procedimiento administrativo”.

Efectivamente, la concesión de la ayuda se notifica el 28 de diciembre concluyendo dicho procedimiento. Lo que implica una manifiesta dificultad a la hora de hacer disposición de la cuantía (100 euros) y acreditar su correcto destino faltando apenas tres días para concluir el ejercicio de vigencia de la convocatoria.

Del mismo modo que entendemos que sólo podrá realizarse el pago una vez que se concluya el procedimiento administrativo, también debemos ponderar el momento en el que dicha concesión se produce con todos sus efectos. Es decir, se notifica la concesión de una ayuda para adquirir libros antes de concluir 2017 con el matiz de que ello se notifica el día 28 de diciembre. No parece que este dato dibuje por sí un comportamiento desatento o de escasa colaboración del interesado por cumplir con los requisitos de la convocatoria. Contrasta la amplia ocupación de plazos y meses en la gestión administrativa de la convocatoria con la respuesta casi instantánea que se cierne sobre el beneficiario que dispone de tres días para cumplimentar los requisitos de la adquisición de los libros (incluso el 31 de diciembre de 2017 fue domingo).

En suma, apreciamos en el caso suficientes elementos que justifican un análisis más ponderado.

La propia doctrina judicial en torno a la interpretación de la Ley 38/2003, General de Subvenciones acude a la obligada aplicación de los requisitos y exigencias de la actividad subvencionadora basada en los principios de proporcionalidad a la hora de propiar las acciones de reintegro. Y así, citamos la Resolución 875/2018, del Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso dictada en el Recurso 574/2017 de fecha 28/12/2018:

“Así, en cuanto al principio de proporcionalidad, hemos de adelantar que no puede jugar aquí, dado el tipo y característica de estas ayudas a proyecto completo y que deben devolverse o retornarse íntegramente a la UE, no cabiendo una ejecución parcial, concurriendo además la existencia de un umbral económico mínimo a subvencionar, aquí no alcanzado al comprobarse la realidad de los proyectos verificados, que determina una suma subvencional inferior a dicho mínimo de la ayuda. Así, en sentencia de esta Sección 6ª de 16 de enero de 2015, rec 163/2013 ) , se analizaba un supuesto de subvención en la que se observa un incumplimiento parcial insuficiente para acordar el reintegro de la subvención, y es preciso tener en cuenta que el principio de proporcionalidad se considera especialmente relevante en esta materia por nuestro Tribunal Supremo, de modo que han de valorarse los incumplimientos concretos. Así ha examinado la aplicación de tal principio a los procedimientos de reintegro de subvenciones, concluyendo que el mismo es plenamente aplicable y que no deben equipararse los retrasos de cierta levedad con el incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a una y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias. Así lo hace por ejemplo en sentencia de 6 de junio de 2007, entre otras muchas”.

En la misma línea la Resolución 1077/2018 del Tribunal Superior de Justicia. Sala de len el Recurso 208/2016 de Fecha 23/11/2018 considera:

“Aunque la presentación extemporánea de la justificación de la subvención afecte a deberes formales, no basta de acuerdo con los criterios de proporcionalidad para privar totalmente de la subvención cuando no se ha controvertido que la finalidad se ha cumplido en su totalidad. Por lo que debe decaer el rigor de la exigencia y en consecuencia debemos acoger la pretensión subsidiaria si bien no en los términos interesados de tanto alzado sino en la medida que afecte a la elegibilidad del gasto en cuestión, pues como señala el art. 31.2 LGS que "...se considera gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención" , de modo pues que los gastos a minorar en la tardía justificación serán aquellos que efectivamente fueron pagados a partir del 31 de marzo de 2012, fecha de finalización del plazo de justificación conforme a la prórroga concedida, y cuyo montante se determinará en el periodo de ejecución de sentencia”.

Se alude, pues, por la doctrina judicial a la oportunidad de aplicar estas pautas de los reintegros proporcionalmente a la motivación de la aparente desatención ante los requisitos del régimen de convocatoria de las ayudas, si ello implica la revocación absoluta de dicha subvención. Tal podría ser la respuesta que aconseja la ayuda concedida cuyo destino queda acreditado y atendido con la adquisición de los libros efectivamente realizada, e incluso con la disposición de depositar dichos ejemplares en las bibliotecas púbicas que propone el beneficiario.

Ciertamente no podemos deducir un comportamiento inadecuado a cargo de la administración actuante, que emplea con rigor los términos de plazo fijados y despliega ope legis la decisión de instar el reintegro de las cantidades otorgadas. Pero creemos que hay espacio para procurar otros análisis entre esa posición expresada por el Ayuntamiento (Dura lex, sed lex) y el argumentario de la persona interesada (Summum ius, summa iniuria).

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir al Ayuntamiento de Sevilla las siguientes

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1, a fin de que las convocatorias de ayuda para la promoción de lectura entre la juventud anticipen al máximo su publicación en cada ejercicio para permitir su tramitación y resolución en plazos operativos dentro del ejercicio de vigencia.

SUGERENCIA 2, a fin de que se estudie bajo criterios de proporcionalidad el expediente de integro incoado al interesado.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz