RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE QUEJA DE OFICIO)
La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio contesta nuestra resolución.
El Defensor del Pueblo Andaluz inició una actuación de oficio en la que formuló Sugerencia a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio para que, partiendo del inventario de parcelaciones ilegales existentes y de sus puntuales actualizaciones, elabore una estrategia para que, en colaboración con los Ayuntamientos, se dé cumplimiento a lo establecido en el art. 49 de la LOUA.
Examinada la respuesta de la Consejería, que nos llegó a través de la Viceconsejería, entendimos que, sólo de forma parcial, se aceptaba nuestra resolución, por lo que hemos procedido a destacar en nuestro Informe Anual al Parlamento de Andalucía este hecho.
02-11-2016 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO
El Defensor del Pueblo Andaluz ha iniciado una actuación de oficio en la que hemos sugerido a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que, partiendo del inventario de parcelaciones ilegales existentes y de sus puntuales actualizaciones, elabore una estrategia para que, en colaboración con los Ayuntamientos, se dé cumplimiento a lo establecido en el art. 49 de la LOUA.
La Ley 6/2016, de 1 de Agosto, por la que se modifica la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable (BOJA núm. 150, de 5 de Agosto de 2016), ha modificado, en el apartado A del art. 185.2 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), exceptuando la limitación del plazo para el ejercicio de medidas de protección de la legalidad urbanística en las parcelaciones urbanísticas efectuadas sobre suelo no urbanizable. Se trata del supuesto contemplado en el artículo único, número tres, por el que se modifica el art. 185.2 de la LOUA, que ha quedado redactado en los siguientes términos:
«2. La limitación temporal del apartado anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto a los siguientes actos y usos:
A) Los de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable, salvo los que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones aisladas de uso residencial para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 183.3 de esta ley. La excepción anterior en relación a limitación temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no comprendiendo al resto de parcela o parcelas objeto de la parcelación. En ningún caso, será de aplicación la limitación temporal a las parcelas que se encuentren en alguno de los supuestos de la letra B)».
El precepto mencionado especifica, con toda claridad, que “La excepción anterior en relación a limitación temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no comprendiendo al resto de parcela o parcelas objeto de la parcelación”.
Es más que lógico, obligado, que tal excepción se haya reducido a esos supuestos pues de lo contrario nos encontraríamos con que una de las actuaciones que mayor lesión ha causado a nuestro suelo no urbanizable, como son las parcelaciones ilegales surgidas al margen de la decisión pública que ordena y planifica el territorio, habría quedado sin la respuesta que, oportunamente, el legislador andaluz decidió que debían obtener.
En nuestro Informe Especial al Parlamento de Andalucía “Urbanizaciones ilegales en Andalucía” ya se ponía de manifiesto la gravedad de la situación creada por las parcelaciones ilegales y las graves consecuencias que se derivan de ellas.
En el marco de aquel Informe Especial tuvimos conocimiento de que en la Comunidad Autónoma estaban contabilizadas más de mil parcelaciones ilegales. Por ello, pusimos de manifiesto que ya había llegado el momento de que -sin perjuicio de iniciar, allí donde fuera posible y no se violentara la ley, procesos de regularización que debían ser financiados por los beneficiarios de ésta, siempre y cuando no se tratara de supuestos no regularizables por la naturaleza del suelo sobre el que se encuentran-, tal y como corresponde a un Estado de Derecho, en Andalucía se pusiera punto final a las actuaciones ilegales en suelo no urbanizable y, de manera singular, por el daño ambiental que causan, a las parcelaciones ilegales.
Pues bien, justamente, mientras se tramitaba el proyecto de ley que mencionamos, pudimos leer en noticias publicadas en los medios de comunicación que “La Fiscalía reprocha a los ayuntamientos su «desidia» para derribar casas ilegales” (La Voz de Cádiz, 18-7-2016) o “Fiscalía cuadruplica sus investigaciones urbanísticas y ambientales en 2015” (Diario de Cádiz, 19 de Julio de 2016).
La preocupación por hechos de esta naturaleza que compartimos con la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía motivó que en una reunión celebrada en Granada el pasado 26 de Marzo de 2015 se elaboraran unas conclusiones, de las que le adjuntamos copia. En una de estas conclusiones decíamos que:
“8. Por otro lado, teniendo en cuenta que continúan cometiéndose delitos en este ámbito con cierta frecuencia y que, por tanto, existe un riesgo cierto de que continúe deteriorándose este suelo, el DPA y la Fiscalía creen que los poderes públicos en Andalucía deben reflexionar muy seriamente sobre si realmente es conveniente, y constituye una demanda social mayoritaria, que se modifique la LOUA en algunos aspectos relacionados con el régimen jurídico de las infracciones urbanísticas en el suelo no urbanizable, habida cuenta de que el mensaje que se podría transmitir a la sociedad no parece muy coherente con la apuesta por la sostenibilidad del territorio que, como objetivo prioritario, está presente en todas las agendas de los responsables públicos e, incluso, ha motivado, en parte, la última reforma del Código Penal.
Finalmente, el DPA y la Fiscalía consideran que es preciso que tanto la sociedad civil como los poderes públicos asuman un compromiso, o pacto, por la sostenibilidad que, además de políticas activas para la protección y mejora del medio ambiente, exija tolerancia cero con estas agresiones y máxima colaboración de los Ayuntamientos con la Administración de Justicia”.
Así las cosas, el objeto de dirigirnos a Vd. a través de este escrito no es otro que poner de manifiesto la necesidad de que la Administración andaluza y los Ayuntamientos asuman el compromiso, tanto de impedir nuevas agresiones en el suelo no urbanizable, como de adoptar las medidas previstas en el art. 183 LOUA, destinadas a que se garantice el restablecimiento del orden jurídico perturbado.
En este sentido, en lo que concierne a las parcelaciones ilegales, este precepto prevé, para los supuestos no excepcionados por la modificación legislativa aprobada, que con la finalidad de restablecer el orden jurídico perturbado cuando se hayan realizado parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, ésta se llevará a cabo -el precepto está redactado en términos imperativos- «mediante la reagrupación de las parcelas a través de una reparcelación forzosa, en la forma y en las condiciones que se determinen reglamentariamente» (el destacado es nuestro).
Pues bien, el Decreto 60/2010, de 16 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (BOJA núm. 66, de 7 de Abril de 2010, en adelante RDUA), establece en su art. 49.2.j) lo siguiente:
«En el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable, el restablecimiento del orden jurídico perturbado se llevará a cabo mediante la demolición de las edificaciones que la integren y reagrupación de las parcelas, a través de una reparcelación forzosa de las que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación. Los actos y negocios jurídicos que hayan dado lugar a la parcelación deberán invalidarse, bien mediante voluntad de las partes, o en su caso, mediante resolución judicial.
A estos efectos, la Administración pública competente ostentará la legitimación activa para instar ante la jurisdicción ordinaria la anulación de dichos títulos, y estará facultada para instar la constancia en el Registro de la Propiedad y en el Catastro Inmobiliario, en la forma y a los efectos previstos en la legislación correspondiente, de la reparcelación forzosa, sin perjuicio de las responsabilidades que procedan».
A la vista de ello y con independencia de las valoraciones que puede suscitar la reforma normativa aprobada que, si bien dota de seguridad jurídica a los titulares de edificaciones ejecutadas sobre una parcelación ilegal en suelo no urbanizable, permite la regularización de actuaciones que lesionan gravemente el territorio (estas conductas están tipificadas como delitos en los arts. 319 y ss. del Código Penal) y, por tal motivo, se contemplaba la infracción cometida como imprescriptible; decimos que, con independencia de ello, es incuestionable que el problema de las parcelaciones ilegales, presente en diversas zonas del territorio andaluz, es urgente afrontarlo en los términos establecidos en los mencionados preceptos de la LOUA y del RDUA.
En caso contrario, existe riesgo cierto de que continúe edificándose o, simplemente, los promotores infractores que dieron lugar a estas parcelaciones y los adquirentes de las mismas no se “molesten” en llevar a cabo esta reagrupación, al no obtener el reproche que el legislador andaluz contempla ante su conducta contraria a los valores que pretende proteger la normativa urbanística. Y es que el fin último de las normas que regulan la disciplina urbanística en las parcelaciones ilegales es que, con independencia de la sanción que corresponda, se restituya en su totalidad el orden jurídico perturbado.
Ello no es posible si los Ayuntamientos incumplen las obligaciones que les impone la LOUA y su RDUA que, en todo caso, es decir con independencia de las sanciones ejemplarizantes que correspondan, contempla distintas acciones para la restauración de ese orden jurídico violado por promotores insolidarios que destruyen los valores del suelo no urbanizable.
Esas acciones, que deben -el precepto está redactado en términos imperativos- afrontar los Ayuntamientos, de acuerdo con los preceptos antes citados, son:
1. La reagrupación de las parcelas, a través de una reparcelación forzosa, de lo que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación y no sean supuestos que pueden acogerse a la regularización que facilita la reforma normativa aprobada.
2. La invalidación, ya sea mediante voluntad de las partes o por resolución judicial, de los actos y negocios jurídicos que hayan dado lugar a la parcelación.
3. Que se deje constancia en el Registro de la Propiedad y en el catastro inmobiliario de la reparcelación forzosa. Ello, como dice el precepto en cuestión (art. 49.2.j RDUA) «sin perjuicio de las responsabilidades que procedan», pues no se puede obviar que la infracción, salvo en los supuestos excepcionados por el legislador andaluz, continúa siendo imprescriptible.
4. Proceder a las demoliciones a las que, en su caso, haya lugar.
Abordar con decisión esa obligación legal creemos que es inaplazable para que la sociedad andaluza perciba que, efectivamente, los poderes públicos están comprometidos con su irrenunciable obligación de hacer respetar la legalidad urbanística por las consecuencias de toda índole que se derivan de estas agresiones intolerables a este suelo, que tiene un altísimo valor ambiental y cuya tutela, por motivos de interés público, es imprescindible.
Sin embargo, ni existe un plazo legal para abordar estas obligaciones, ni tenemos noticias de que, al menos, con carácter general los Ayuntamientos estén abordando esos procesos de reparcelación forzosa y esas acciones de invalidación de actos y negocios jurídicos derivados de las parcelaciones ilegales.
Por todo ello creemos muy necesario que, al mismo tiempo que ha sido objeto de preocupación la situación de inseguridad jurídica en la que, según la exposición de motivos de la Ley 6/2016, de 1 de Agosto, en síntesis de reforma la LOUA, se encontraban los titulares de edificaciones construidas ilegalmente sobre parcelaciones ilegales, en los supuestos contemplados en la reforma lo sea también el cómo se afronta en toda la Comunidad Autónoma de Andalucía la restauración del orden jurídico perturbado respecto de las parcelaciones que no pueden acogerse a esta excepción.
Por ello, nos hemos dirigido a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio a fin de remitirle la siguiente Sugerencia:
“SUGERENCIA para que, por parte de esa Consejería, a partir del inventario de parcelaciones ilegales existentes y sin perjuicio de sus puntuales actualizaciones, se se elabore una estrategia a fin de que, en colaboración con los Ayuntamientos, se ponga punto final a una situación que nunca debió tener lugar y, sin perjuicio de los supuestos de regularización que proceda, ya por aplicación de la citada reforma de la LOUA, ya porque se trate de parcelaciones anteriores a la entrada en vigor de la LOUA, ejecutadas sobre suelo cuya infracción ha prescrito, se dé cumplimiento a lo establecido en el art. 49 del RDUA.
Se trataría, en definitiva, a partir de los inventarios existentes de parcelaciones ilegales en cuyos terrenos no haya edificaciones construidas y respecto de las que las posibles infracciones no hayan prescrito, de que se afronte la protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado en los términos previstos en la ley.
Ello escenificaría el compromiso, olvidado durante décadas, de las Administraciones Públicas de Andalucía con el respeto a la normativa urbanística y ambiental protectora del suelo rústico en nuestra Comunidad Autónoma y disuadiría a los infractores y/o presuntos delincuentes de continuar agrediéndolo tal y como, desgraciadamente, ha venido ocurriendo en nuestra Comunidad Autónoma”.
14-03-2017 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO
La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio contesta nuestra resolución.
Examinada la respuesta de la Consejería, que nos llegó a través de la Viceconsejería, entendimos que, sólo de forma parcial, se aceptaba nuestra resolución, por lo que hemos procedido a destacar en nuestro Informe Anual al Parlamento de Andalucía este hecho.
En esta respuesta, la Viceconsejería, tras aludir a la competencia municipal universal que, en materia de disciplina urbanística, recoge la legislación autonómica y, en consecuencia, al papel subsidiario de la Comunidad Autónoma, se señalaba que el Plan General de Inspección del Territorio y Urbanismo subraya la colaboración institucional con los Ayuntamientos para el cumplimiento del Decreto 2/2012, atendiendo las consultas que, desde los Ayuntamientos, se plantean en materia de disciplina urbanística, intentando unificar y homogeneizar los criterios de actuación en tales casos. Se subrayaba también en materia de colaboración institucional a este respecto la inclusión en los Planes de formación anuales de cursos de formación dirigidos a los técnicos municipales entre las iniciativas de IAAP y en colaboración con las Diputaciones Provinciales de Sevilla y Málaga. Estas líneas de colaboración se verán reforzadas en el nuevo Plan General de Inspección para el período 2017-2020, todo ello con la finalidad de que los Ayuntamientos den efectivo cumplimiento a lo establecido en el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía.
Por lo demás, defendía en su respuesta la oportunidad de la reforma de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía, llevada a cabo por la Ley 6/2016, reseñando que la excepción de la ilimitación del plazo contenida en la reforma se circunscribe, a diferencia con otras Comunidades Autónomas, a las edificaciones de uso residencial respondiendo a la indiscutible problemática social existente que obligaba a ser abordada, con las debidas cautelas, ya que la naturaleza del suelo no urbanizable hace exigibles la adopción de medidas correctoras y compensatorias medio-ambientales y no sólo derivadas de la legislación estatal y autonómica. También se aludía a que la Ley recoge que la financiación de los costes de la regularización de estas edificaciones deberá ser asumida por las personas jurídicas o físicas beneficiarias de la medida de regularización. Por último, se argumentaba que, en cuanto al concreto ejercicio de las competencias de disciplina urbanística, no se ven afectadas por la reforma legal, continuando vigente la obligación de tramitar el correspondiente procedimiento de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento de la realidad física alterada.
Tras las amplias y documentadas consideraciones que nos trasladaba la Viceconsejería -que, en su mayor parte, son compartidas por esta Institución-, expresamos nuestra consideración de que las constantes agresiones al suelo no urbanizable de nuestro territorio que, aunque hayan podido disminuir, siguen desgraciadamente produciéndose, demandan una respuesta más activa y enérgica por parte de las Administraciones Territoriales con competencia para frenar estas actuaciones e impulsar medidas que permitan su erradicación definitiva. Más allá de los planes de inspección a los que se aludía y a los cursos de formación impartidos a los técnicos municipales, creemos necesario un nuevo impulso de esa Consejería, para que, con el imprescindible concurso y colaboración de los municipios, podamos contar con una estrategia que ponga punto final a esta situación. Al fin y al cabo el objeto de esta actuación de oficio era plantear la necesidad de abordar las medidas previstas en la legislación urbanística ante las parcelaciones ilegales no susceptibles de regulación, por no encontrarse en los supuestos exigidos de la Ley 6/2016.
