La Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA) había iniciado contra la interesada un procedimiento de desahucio de la vivienda de su propiedad, que ocupaba aquélla sin título legitimo al carecer de medios económicos para acceder a una vivienda en el mercado libre.
La interesada estaba inscrita en el Registro de Demandantes de Vivienda Protegida de Torremolinos. Además, había solicitado la intervención de los servicios sociales, habiendo manifestado éstos que carecían de vivienda de segunda adjudicación que poder ofrecerle para el momento en el que tuvieran que abandonar la que ocupaban.
Solicitado informe a AVRA y al Ayuntamiento de Torremolinos, aquélla justificaba su actuación en la estricta aplicación de la legalidad vigente en materia de adjudicación de vivienda protegida y, anteponía el interés y el derecho de aquellas personas que aspiraban a una vivienda protegida a través de los cauces legalmente establecidos. Los servicios sociales manifestaban carecer de viviendas sociales que poder ofrecer, no proponiendo solución habitacional alguna para el momento en que se produjese el desahucio.
Ante ello, en virtud del artículo 29 de nuestra Ley reguladora, formulamos a ambas Administraciones Resolución en el sentido de que, en el ejercicio de sus respectivas competencias actuasen en coordinación y adoptasen las medidas que procedieran para evitar que la interesada y su familia, con dos menores de edad, se vieran en la calle.
Una vez analizados los informes recibidos, puestos los mismos en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1.- Mediante escrito fechado el 14/03/17 se dirigió a esta Institución la promotora de la queja, señalando que la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (en adelante AVRA) había iniciado contra ella un procedimiento de desahucio de la vivienda que ocupaba sin título legitimo y que era propiedad de la mentada agencia pública.
La interesada exponía que vivía en el citado domicilio junto a su pareja y a sus dos hijos menores. Y añadía que, carecía de medios económicos para acceder a una vivienda en el mercado libre. Circunstancia ésta, que la obligó a ocupar una vivienda de forma irregular.
Se encontraba inscrita en el Registro de Demandantes de Vivienda Protegida de Torremolinos desde el mes de julio de 2016, habiendo solicitado de los servicios sociales el informe de exclusión con fechas 17/01/17.
Los servicios sociales, sin embargo, manifiestan que carecen de vivienda de segunda adjudicación que poder ofrecerle a la interesada para el momento en el que tengan que abandonar la vivienda que ocupan, propiedad de AVRA.
2.- Estimándose que esta queja reunía los requisitos formales establecidos en los arts. 10 y 11.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, procedimos a admitirla a trámite y solicitamos un primer informe a AVRA y al Ayuntamiento de Torremolinos.
En respuesta a nuestra solicitud, ambos organismos evacuaron el preceptivo informe, los cuales obran incorporados al expediente de queja, dejando los mismos expresamente invocados por razones de economía.
Sucintamente y a modo de resumen podemos decir que de una parte AVRA, justifica su actuación, en cuanto al procedimiento de desahucio que sigue contra la ocupación ilegal de la interesada, en la estricta aplicación de la legalidad vigente en materia de adjudicación de vivienda protegida y, antepone el interés y el derecho de aquellas personas que aspiran a una vivienda protegida a través de los cauces legalmente establecidos.
De otra parte, los servicios sociales, manifiestan carecer de viviendas sociales que poder ofrecer a la interesada, no proponiéndose ninguna otra solución habitacional para el momento en que la interesada y su familia se vean obligados a abandonar la vivienda.
A la vista de los antecedentes descritos, le trasladamos las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.
El artículo 47 de la Constitución española (CE) establece:
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»
Nuestro Estatuto de Autonomía dedica su artículo 25 al derecho a la vivienda en Andalucía, poniendo el mismo en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, y mandatando a los poderes públicos para que lleven a cabo la promoción pública de la vivienda. Además remite a la Ley para la regulación del acceso a la misma en condiciones de igualdad, así como de las ayudas que lo faciliten.
En desarrollo de esta previsión constitucional y estatutaria, nuestra Comunidad Autónoma ha aprobado la Ley 1/2010, de 8 de Marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, modificado en su redacción por el Decreto Ley 6/2013 de 9 de Abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, señala:
En el Decreto 149/2006, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas Protegidas de la Comunidad Autónoma de Andalucía y se desarrollan determinadas Disposiciones de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas en materia de Vivienda Protegida y el Suelo, se establece la regla general de adjudicación de viviendas protegidas a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida, si bien en el artículo 13 se establecen determinadas excepciones a esta regla general:
«1. Se excepcionan de la obligación de adjudicación a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida, por ser adjudicaciones destinadas a atender situaciones en el marco de las prestaciones de los servicios de asistencia y bienestar social, las siguientes:
a) Las actuaciones que tengan como objeto el realojo permanente o transitorio motivado por actuaciones urbanísticas, de rehabilitación o renovación urbana. Podrán referirse a promociones completas o viviendas concretas.
b) La adjudicación de viviendas y alojamientos a unidades familiares en riesgo de exclusión social cuando se justifique su carácter de urgencia por los servicios sociales del ayuntamiento.
c) La adjudicación de viviendas calificadas en programas de alquiler a entidades sin ánimo de lucro para destinarlas al alojamiento de personas sin recursos o en riesgo de exclusión social.».
En definitiva, de modo muy sintético cabe concluir que el derecho a una vivienda es un derecho universal, que se predica de todas las personas. Nuestro ordenamiento constitucional y estatutario ha cualificado ese derecho, especificando que se trata del derecho a una vivienda digna y adecuada y ha encomendado a los poderes públicos que promuevan las condiciones para el ejercicio de este derecho y que eviten la especulación con el suelo. En el ámbito territorial andaluz, la Administración de la Junta de Andalucía y las Administraciones Locales deben favorecer el ejercicio de este derecho mediante una política de actuaciones en materia de vivienda protegida y suelo y de apoyo a la conservación, mantenimiento, rehabilitación y calidad del parque de viviendas existente.
Por último cabe señalar que la adjudicación de viviendas protegidas en Andalucía se debe llevar a cabo a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida, si bien esta regla general se exceptúa en determinados casos, como es el de las unidades familiares en riesgo de exclusión social, cuando los servicios sociales municipales justifiquen esta situación y, en consecuencia, la urgente necesidad de adjudicarles una vivienda.
Segunda.
En la queja que venimos analizando se presentan, según se ha expuesto en los antecedentes de esta Resolución, dos cuestiones que afectan directamente al ejercicio del derecho a la vivienda de la familia afectada.
En primer lugar se plantea la falta de título de la familia en cuestión para residir en la vivienda que han ocupado, significándose por parte del organismo gestor del parque de viviendas que con dicha ocupación han imposibilitado que otras familias que llevaban años demandando el traslado hayan podido trasladarse a una vivienda adecuada a sus necesidades.
Pues bien, la permanencia en la vivienda sin título, como hemos manifestado en otras quejas tramitadas por esta Institución, la ubicación sistemática del artículo 47 CE, dentro del capítulo dedicado a los Principios rectores de la política social y económica trae como consecuencia que el reconocimiento, el respeto y la protección del derecho a una vivienda digna ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sin embargo este derecho, de acuerdo con el artículo 53 CE, sólo podrá ser alegado ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.
No obstante, hay que tomar en consideración el artículo 10.2 de la Constitución española, que señala que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que están reconocidos en la propia Constitución se han de interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
En este sentido, cabe señalar que el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. En el mismo sentido, el artículo 11, párrafo 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en cuya virtud los Estados parte reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
El PIDESC crea un órgano técnico para supervisar la aplicación del propio Pacto por los Estados. Se trata del Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales.
Este Comité, en su Observación general núm. 7, se preocupó de una de las cuestiones más decisivas con respecto a los desalojos, esto es, determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto.
Algunas de las reglas específicas que plantea esta Observación núm. 7, frente a un desalojo, se refieren a la efectiva puesta a disposición de los afectados de todos los recursos jurídicos adecuados; a la adopción de medidas para impedir toda forma de discriminación resultante del desalojo; a la protección de los grupos más vulnerables como mujeres, niños o ancianos; al respeto a los principios de razón y proporcionalidad y, por supuesto, las adecuadas garantías procesales.
Resulta especialmente importante, en lo que respecta a esta Resolución, la regla contenida en el párrafo 17:
“Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”
En definitiva, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales ha interpretado que el derecho a la vivienda prohíbe a los Estados realizar desalojos forzosos que dejen a personas sin hogar. En otras palabras, que los Estados, en los casos de necesidad, no pueden desahuciar a las personas sin ofrecerles una alternativa habitacional.
La interpretación del derecho a la vivienda que ha hecho este Comité ha sido respaldada por diversos órganos del Sistema de Naciones Unidas. Por ejemplo, la Comisión de Derechos Humanos, órgano dependiente del Consejo Económico y Social, que ha dictado resoluciones sobre desalojos forzosos entre 1993 y 2004, las cuales han sido asumidas además por el Consejo de Derechos Humanos, órgano que ha sustituido a la Comisión de Derechos Humanos.
A mayor abundamiento, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, ha destacado la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, de manera que un desalojo forzoso sin alternativa habitacional no solo produce una vulneración del derecho a la vivienda, sino que afecta directamente a otros derechos humanos que tienen su fundamento en la vivienda, como el derecho a la vida e integridad física o el derecho a la vida privada y familiar.
En el ámbito europeo, podemos hacer referencia a la Carta Social Europea y al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
El Comité Europeo de Derechos Sociales es el órgano que tiene la facultad de interpretar la Carta Social Europea mediante informes periódicos que valoran la aplicación de la misma por los Estados.
La Carta Social Europea contempla en su artículo 16 una referencia expresa a la protección económica, social y jurídica de la familia. En cuanto al derecho a la vivienda, este artículo solo alude a la necesidad de los estados parte apoyen la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias.
Pues bien, el Comité Europeo de Derechos Sociales ha declarado expresamente como vulneración de la Carta los desalojos forzosos que dejen a personas sin hogar, de forma similar a la interpretación del PIDESC que realiza el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales. Y aunque las decisiones de este Comité no tienen carácter vinculante, debe considerarse que el cumplimiento de buena fe de un Tratado por un Estado firmante debe obligarle a no apartarse de la doctrina de su Comité sin una justificación razonable.
Por su parte, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) instituye el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) para asegurar el respeto de los compromisos recogidos en el propio Convenio y en sus protocolos.
En este caso no se trata de un comité técnico, sino de un órgano jurisdiccional, compuesto por jueces, cuyas sentencias tienen fuerza de cosa juzgada para los Estados.
Entre los compromisos que asumen las partes del CEDH está el de la prohibición de los tratos inhumanos o degradantes (artículo 3) o el del respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia (artículo 8).
En el caso de Cessay Cessay y otros c. España (demanda 62688/13), la Sección Tercera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos solicita al Estado Español que suspenda la ejecución del lanzamiento previsto, y requiere al Gobierno español que proporcione, al amparo de lo dispuesto en la norma 54.2 (a), la siguiente información.
“¿Cuáles son las medidas que las autoridades internas se proponen adoptar en relación con los demandantes, particularmente los niños, a la luz de su vulnerabilidad, para prevenir la alegada vulneración del artículo 3 y 8 del Convenio? En especial, ¿cuáles son las medidas relacionadas con el alojamiento y asistencia social que van a adoptar las autoridades internas? Se solicita al Gobierno que facilite información detallada así como las fechas que se prevean para su ejecución”.
En definitiva, el TEDH es consciente de que la privación de la vivienda, aún sin considerar el título que se ostenta para su utilización, puede suponer la vulneración de otros derechos protegidos por el Convenio, como los aludidos de prohibición de tratos inhumanos o degradantes o de respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia.
Por ese motivo, el TEDH suspenden la ejecución del lanzamiento de la vivienda hasta tanto no conozca de forma fehaciente y detallada las medidas relacionadas con el alojamiento (alternativa habitacional) y con la asistencia social que se va a prestar a la persona que va a sufrir un desalojo forzoso, con especial énfasis en la situación en que pueden quedar los niños que sufren el referido desalojo forzoso.
Una vez expuestas nuestras consideraciones sobre la necesidad de que no se lleve a cabo el lanzamiento de la vivienda sin que se disponga de una alternativa habitacional, hay que reseñar que para que exista esa alternativa habitacional es necesaria la intervención del Ayuntamiento de Torremolinos, pues se trata de la Administración pública titular de la competencia de adjudicación de viviendas protegidas a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida y que, a su vez, puede adjudicar viviendas, excepcionando el régimen general de adjudicación, para familias en situación o riesgo de exclusión social, cuando la urgencia de la situación lo requiera.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: Que los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Torremolinos y la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, actuando ambos en el ejercicio de sus competencias, y en coordinación respecto al caso que nos ocupa, adopten las medidas que procedan en aras a evitar que la interesada y su familia, entre la que se encuentran dos menores de edad, se pudieran ver pernoctando en la calle.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
