El Defensor del Pueblo Andaluz, tras la tramitación de una queja presentada por un particular, ha formulado Resolución a la Delegación del Gobierno de Sevilla y al Ayuntamiento de Sevilla para que, con un ejercicio eficaz y coordinado de sus competencias en materia de urbanismo y de espectáculos públicos y actividades recreativas, procedan a inspeccionar la situación en la que se encuentran las autorizaciones concedidas en su momento a una discoteca y las obras que en ella se han llevado a cabo, habida cuenta de que su actual aforo máximo autorizado, que se acerca a las 900 personas, se concedió por la Delegación del Gobierno en base a unas supuestas obras de reforma y ampliación de las que no tiene constancia el Ayuntamiento de Sevilla, produciéndose por tanto una discordancia entre los aforos que cada una de estas Administraciones cree que tiene este establecimiento. Todo ello en aras de garantizar la seguridad de los usuarios de esta discoteca y de comprobar su adecuación a la legalidad vigente en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas.
ANTECEDENTES
La queja fue admitida a trámite porque su promotor puso en nuestro conocimiento, en esencia, que una discoteca de la ciudad de Sevilla, situada en la zona de un polígono industrial de esta ciudad, que tenía, en un primer momento, licencia de apertura para sala de fiesta con un aforo máximo de público para 706 personas, se había ampliado hasta un aforo máximo autorizado de 878 personas, sin que, siempre según el denunciante, se hubieran cumplido todos los requisitos para este aumento del aforo, pues el local tendría una superficie insuficiente para albergar tal capacidad.
Con ello, como quiera que las cuestiones de aforo de establecimientos públicos afectan a la seguridad de los usuarios, entendimos que procedía admitir a trámite la queja a fin de esclarecer cuál era el aforo máximo autorizado y en base a qué documentos o circunstancias se había concedido, por lo que solicitamos inicialmente la colaboración de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla mediante la petición del preceptivo informe. En dicho informe se nos trasladaba lo siguiente:
- Que consultado el expediente para la concesión del Documento de Titularidad, Aforo y Horario de la actividad, en el mismo constaba licencia de apertura para la actividad de sala de fiesta con un aforo de 706 personas.
- Que, no obstante lo anterior, como consecuencia de una solicitud de aforo de 16 de Enero de 2012, con la que se aportó plano acreditativo de la realización de unas obras de reforma, se autorizó por la Delegación del Gobierno un aforo de 878 personas, expidiéndose nuevo Documento de Titularidad, Aforo y Horario el día 19 de Enero de 2012.
A la vista de esta información, y como quiera que la licencia inicialmente otorgada por el Ayuntamiento de Sevilla determinaba un aforo de 706 personas, en lugar de las 878 autorizadas posteriormente, decidimos solicitar la colaboración del Ayuntamiento de Sevilla a fin de que nos informara sobre si tenía conocimiento de las obras de reforma que se habían realizado en la misma y en base a las que, supuestamente, se había ampliado el aforo hasta las 878 mencionadas. Así, interesamos informe, que recibimos tanto del Área de Medio Ambiente como de la Gerencia Municipal de Urbanismo, el 28 de Agosto de 2013. En el informe de Medio Ambiente se decía, respecto de la licencia concedida en su momento a la entonces “...”, entre otras cuestiones, lo siguiente:
“Se autoriza en la mencionada licencia un aforo de 706 personas, entendiéndose que el mismo se deduce de la documentación técnica presentada para la obtención de la licencia.
Igualmente ha de informarse que no consta en el expediente solicitud alguna de modificación de aforo posterior a la concesión de la Licencia de Apertura ni, por tanto, autorización de modificación del mismo”.
Por su parte, en el informe de la Gerencia de Urbanismo se nos daba cuenta de que ya habían tenido conocimiento, por las denuncias de un particular, de obras que se estaban realizando en el inmueble, aunque no habían podido visitarlo para inspeccionarlas y determinar su adecuación a la legalidad. Finalmente, una vez que se logró visitar el inmueble, constaba en el informe lo siguiente:
“Se realiza la visita con fecha 30 de marzo de 2012, comprobándose que no existen obras en ejecución y apreciándose algunos desajustes en relación a las obras con licencia concedida, por lo que se requiere la legalización de estas obras, y la retirada de la cancela metálica no ajustada a la alineación exterior, mediante informe de 5 de junio de 2012. Se emite resolución con fecha 27 de junio de 2012, que no se recibe por la propiedad. Con fecha 16 de octubre de 2012, se remite Edicto para su inserción y publicación en el Boletín Oficial de la Provincia nº ....
Por otra parte, se han seguido formulando denuncias con fechas 18 de septiembre, 9 y 23 de octubre de 2012. De igual forma, el 10 de diciembre de 2012, se aporta denuncia en la que se indica que no se han realizado las obras de restitución referidas anteriormente. Con fecha 18 de diciembre, el denunciante aporta escrituras en las que acredita (...). Con fecha 16 de diciembre de 2012, se aporta una nueva denuncia referente a la instalación de dos aparatos de aire acondicionado. Con fecha 28 de diciembre, se presenta nueva denuncia referente al cegado de unos huecos de puerta y ventanas, colocación de carteles y pintura exterior. Con fecha 13 de marzo de 2013, se aporta nuevo escrito, ampliando las obras denunciadas.
Como respuesta a todas las denuncias anteriores, con fecha de 10 de mayo de 2013, se emitió informe por parte de este Servicio, en el que expone la existencia de un mayor número de obras realizadas no ajustadas a licencia concedida, creyéndose necesario requerir a la propiedad para que contacte con este Servicio a fin de que se concierte nueva visita de inspección para comprobar tales extremos.
Con posterioridad se ha intentado girar visita de inspección, con fecha 25 de junio de 2013, indicándose en el acta de inspección que la sala se encuentra terminada y en uso. No se pudo realizar la inspección ya que no se permitió, por parte de la propiedad, que se realizara.
Consecuentemente, se va a proceder a realizar un nuevo requerimiento fehaciente a la propiedad, a fin de que se facilite el acceso a la finca, para proceder a otra visita de inspección”.
En resumen, de la información facilitada por el Ayuntamiento se desprendía, en principio, que las obras de reforma realizadas en el inmueble no habían sido autorizadas por la Gerencia de Urbanismo. Tampoco se decía en estos informes municipales que tales obras de reforma fueran de ampliación o de aumento del propio establecimiento. Por ello, podía surgir la duda sobre cuál había sido el plano acreditativo de la obra de reforma que habría servido para aumentar el aforo pasando de 706 personas a 878. Ante tal duda, interesamos un segundo informe a la Delegación del Gobierno de Sevilla, que recibimos el 1 de octubre de 2013, y del que se desprendía lo siguiente:
- Que el documento por el cual se había autorizado un aforo máximo de 878 personas al establecimiento en cuestión se expidió en base “a los planos realizados por técnico competente acreditativos de la realización de obras de reforma”. Y se añadía que en base a tales planos, el funcionario técnico del Servicio de Juegos y Espectáculos Públicos “emite informe en el que conforme a los criterios de ocupación establecidos en el Código Técnico de la Edificación, DOCUMENTO BÁSICO SI Seguridad en Caso de Incendio, en su Sección SI3 (...) se establece que el aforo máximo autorizable es de 878 personas”. Y se finalizaba indicando que todo ello “sin perjuicio de las condiciones o limitaciones al aforo que pudiera tener impuestas por el correspondiente Ayuntamiento”.
- Que en la expedición de cualquier Documento de Aforo se atiende básicamente a lo que resulte de los planos de planta que se aporten, todo ello con objeto de que el aforo máximo se ajuste a la realidad.
- Que la concesión de licencias de actividad o de obras es una competencia que corresponde a los Ayuntamientos, que son en definitiva quienes tienen que velar por el cumplimiento de la legalidad y efectuar cuantos controles previos o a posteriori estime pertinentes.
- Que en el caso de este establecimiento, no corresponde a la Delegación del Gobierno entrar a valorar o investigar la legalidad o ilegalidad de las obras de reforma que se lleven a cabo, hasta tal punto que tal como obra en el expediente, de haber algún tipo de denuncia o irregularidad, se pone inmediatamente en conocimiento del Ayuntamiento.
Tras dar traslado de esta información al promotor de la queja para que presentara alegaciones, nos hizo llegar un escrito con el que manifestaba su desacuerdo con los datos que constaban en los planos aportados para aumentar el aforo hasta 878 personas, dudando de su veracidad. Por ello, antes de adoptar la resolución que procediera en este expediente de queja, creímos conveniente recabar un segundo informe de la Gerencia de Urbanismo de ese Ayuntamiento. En este segundo informe se nos decía lo siguiente:
- Que, a tenor de lo que la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía decía en su primer informe, se reconocía por ésta que se había emitido la declaración de aforo sin conocer las condiciones o limitaciones impuestas al mismo por el Ayuntamiento.
- Que el único antecedente que constaba en el Ayuntamiento es el que se corresponde con un aforo reconocido de 706 personas.
- Que, en todo caso, en este asunto no se discutía la actuación municipal, sino la expedición del documento de aforo por parte de la Junta de Andalucía, ampliando de 706 a 878 personas, y la validez o presunta falsedad de los documentos que para obtenerla hubiera utilizado el titular de la actividad.
- Que, como tal, el promotor de esta queja habría de dirigir su reclamación a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía y si la resolución no fuera conforme a su derecho, agotada esa vía, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, así como al Ministerio Fiscal si apreciara elementos que pudieran ser constitutivos de delito o falta.
A tenor de los cuatro informes recabados, dos por parte de la Delegación del Gobierno y otros dos por parte del Ayuntamiento de Sevilla, cabía concluir:
Primero. Que la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla había autorizado un aumento del aforo de esta discoteca, pasando de un aforo inicial de 706 a un aforo de 878 personas.
Segundo. Que este aumento de aforo fue autorizado en base a unos determinados planos que aportó el titular de la actividad, supuestamente acreditativos de obras realizadas en el local.
Tercero. Que de tales planos, de los que cabría suponer que serían de ampliación del local, no hay constancia en la Gerencia de Urbanismo de Sevilla, lo que llevaría a la conclusión de que las obras, cuando menos, no han contado con la preceptiva licencia municipal.
Cuarto. Que, en todo caso, al margen de que dichas obras se hayan o no realizado, y si lo han hecho o no con licencia municipal, no está claro si son obras que han supuesto la ampliación del espacio a ocupar por el público en la discoteca y que, en condiciones normales, legitimarían el aumento del aforo objeto de controversia.
Quinto. Que, en definitiva, de los informes recabados tras nuestra intervención en este asunto, puede concluirse que la ampliación del aforo autorizada por la Delegación del Gobierno se ha llevado a cabo en base a una documentación técnica aportada por el promotor o promotores de la ampliación, sin otra consideración a la legalidad de la ejecución de las obras.
CONSIDERACIONES
La cuestión controvertida objeto del presente expediente de queja debe resolverse de la forma más efectiva posible partiendo de la base de que las Administraciones a las que nos hemos dirigido tienen competencias concurrentes en la materia y, en última instancia, tales competencias están destinadas no sólo a preservar el cumplimiento de la legalidad sino la protección misma y seguridad de las personas que son usuarios de este tipo de espacios como discotecas o salas de fiesta.
En este sentido, aunque el hecho de que el aforo sea de más de 700 personas, implica que la competencia para determinadas cuestiones relativas a la de la Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía (en adelante, LEPARA) sean, fundamentalmente, competencia de la Administración autonómica, no hay que perder de vista que es al Ayuntamiento de Sevilla a quien compete, además de aquellas funciones que le encomienda la propia LEPARA, la autorización, inspección de las obras efectuadas en las que se desarrollarán los espectáculos públicos y actividades recreativas, así como la concesión de la licencia de apertura, actividad o, en caso de declaración responsable, verificar el pleno cumplimiento de las instalaciones, de sus obras de reforma, ampliaciones, modificaciones, etc., a la legalidad y a lo autorizado por el propio Ayuntamiento.
No en vano el artículo 2.1 de la LEPARA establece que la celebración o práctica de cualquier espectáculo público o actividad recreativa que se desarrollen dentro de la Comunidad Autónoma de Andalucía (excluidas las celebraciones privadas o que supongan el ejercicio de derechos fundamentales en los términos del artículo 1.4 de la misma norma) requerirá la previa obtención de las licencias y autorizaciones administrativas previstas en la propia LEPARA y en sus normas de desarrollo, sin perjuicio de las específicas que requiera el tipo de actuación. Asimismo, el artículo 2.2 de la LEPARA señala que la modificación o alteración sustancial de las condiciones de seguridad exigibles, así como la modificación de las condiciones de la autorización, requerirá la previa autorización del órgano competente.
A mayor abundamiento, el artículo 6 de la LEPARA el que regula las competencias de los municipios, atribuyéndoles, entre otras, la competencia para la concesión de las autorizaciones municipales de obra o urbanísticas y de apertura de cualquier establecimiento público que haya de destinarse a la celebración de espectáculos o a la práctica de actividades recreativas sometidas a la LEPARA, de conformidad con la normativa aplicable (apartado 1).
La normativa aplicable mencionada es, fundamentalmente, la prevista en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA, en lo sucesivo), cuyo artículo 169.1.d) establece que están sujetos a previa licencia urbanística municipal las obras de construcción, edificación e implantación de actividades de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior.
No cabe duda que, en un caso como el que nos ocupa, y a tenor de las denuncias formuladas, en el que se ha ampliado el aforo de un establecimiento pasando de 706 a 878 personas, debe adoptarse una posición de prudencia desde el momento en que el Ayuntamiento tiene conocimiento, por una denuncia o por la intervención de esta Institución, de que tal ampliación se ha realizado en base a unos planos que justificarían unas supuestas obras de las que la Gerencia de Urbanismo no tiene constancia. Es cierto, en este sentido, que los técnicos municipales se han personado en el establecimiento en cuestión, aunque sin embargo nos parece, habida cuenta que se trata de un local cerrado en el que pueden concentrarse cerca de 900 personas, que la actividad seguida no ha sido del todo efectiva al no haberse podido comprobar qué tipo de obras se han hecho, al no haberse podido entrar en el local en cualquier de las formas que el Derecho permite.
En definitiva, lo que queremos tratar de hacer ver es que en el presente asunto, tanto el Ayuntamiento de Sevilla, como la Delegación del Gobierno de Sevilla deben ejercer sus competencias de forma decidida y rápida en vista de que cabe la duda, en primer lugar, sobre si se han realizado obras de ampliación –pues ningún organismo oficial parece haberlas revisado-; y, en segundo lugar, en caso de haberse realizado, no hay inspección que verifique si están realizadas debidamente y si en tal caso pueden albergar el aumento del aforo autorizado, con las debidas medidas de seguridad.
Por tanto, creemos que tratándose de un asunto en el que las competencias son concurrentes y, sobre todo, afectando a la seguridad de las personas, debe adoptarse una actitud proactiva y de prevención, y llegado el caso, de sanción y/o de restauración de la legalidad alterada. Recordemos que en el informe del Servicio de Licencias y Disciplina Urbanística que recibimos con fecha de 28 de agosto de 2013 (antes transcrito) se decía que:
“... con fecha de 10 de mayo de 2013, se emitió informe por parte de este Servicio, en el que expone la existencia de un mayor número de obras realizadas no ajustadas a licencia concedida, creyéndose necesario requerir a la propiedad para que contacte con este Servicio a fin de que se concierte nueva visita de inspección para comprobar tales extremos.
Con posterioridad se ha intentado girar visita de inspección, con fecha 25 de junio de 2013, indicándose en el acta de inspección que la sala se encuentra terminada y en uso. No se pudo realizar la inspección ya que no se permitió, por parte de la propiedad, que se realizara.
Consecuentemente, se va a proceder a realizar un nuevo requerimiento fehaciente a la propiedad, a fin de que se facilite el acceso a la finca, para proceder a otra visita de inspección”.
A la presente fecha no tenemos constancia de que la visita de inspección se haya realizado, de tal forma que la actividad estaría en funcionamiento con una ampliación de aforo con base en unas obras que no han podido ser inspeccionadas por el Ayuntamiento de Sevilla.
Es decir, no se ha comprobado la seguridad del edificio para este nuevo aforo, olvidando que la LEPARA señala en su Exposición de Motivos, entre otras cuestiones, que “Uno de los aspectos más importantes de los espectáculos públicos y de las actividades recreativas es el que se refiere a las condiciones técnicas de los recintos locales, establecimientos o instalaciones destinados a albergar la realización y desarrollo de estas actividades”; y, se añade, que entre los principios básicos que deben inspirar la normativa y la concesión de autorizaciones debe primar, en todo caso, “la exigencia de condiciones técnicas idóneas de seguridad (...)”.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula, al Ayuntamiento de Sevilla, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO 1: de los deberes legales que, con carácter general, comporta el ejercicio de las facultades de disciplina urbanística previstas en el artículo 168 de la LOUA, según el cual la Administración asegura el cumplimiento de la legislación y ordenación urbanísticas mediante la intervención preventiva de los actos de edificación o construcción y uso del suelo, la inspección de la ejecución de los actos sujetos a intervención preventiva, la protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado, así como la sanción de las infracciones urbanísticas, y del deber de ejercitarlos conforme a los principios de eficacia y eficiencia previstos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
RECORDATORIO 2: de los deberes legales que, con carácter particular, afectan al ejercicio de las facultades de inspección previstas en los artículos 179 y 180 de la LOUA, en relación con lo establecido en los artículos 6 y 8 de la LEPARA sobre, respectivamente, las competencias de los municipios en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas y el deber de colaboración entre Administraciones Públicas.
RECOMENDACIÓN para que, sin más demoras ni dilaciones, y previos los trámites que resulten preceptivos, se proceda a realizar una visita de inspección de carácter técnico al establecimiento objeto de este expediente de queja, a fin de verificar:
Primero. Si el establecimiento presenta las mismas condiciones que se tuvieron en cuenta en su momento para concederle licencia de apertura con un aforo máximo de 706 personas, o por el contrario se han realizado obras sin la preceptiva licencia.
Segundo. Para el caso de que se hayan realizado obras sin la preceptiva licencia, que se inste a su legalización, si ello fuera posible, o bien al restablecimiento de la legalidad alterada, sin perjuicio de los expedientes sancionadores a que, en su caso, haya lugar.
Tercero. Que se emita informe sobre si las condiciones y requisitos técnicos que actualmente presenta el establecimiento son suficientes para albergar el aumento de aforo autorizado en su momento, pasando de 706 personas a 878, y se traslade a la Delegación del Gobierno de Sevilla en virtud del deber de colaboración y cooperación que debe presidir las relaciones entre Administraciones Públicas, para que desde dicho organismo autonómico se proceda en consecuencia.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula, a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO: del deber de ejercitar, por si misma o con la coordinación y asistencia de los municipios, las competencias legales previstas en los artículos 5.8 y 5.9 de la LEPARA y 1.3.b), relativas al control e inspección de los espectáculos públicos y actividades recreativas que se desarrollen en establecimientos públicos de aforo superior a 700 personas, y relativas a la comprobación periódica del cumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones que sirvieron de base para otorgar licencias y autorizaciones, en aras a garantizar la seguridad de las personas que asistan a los espectáculos públicos y actividades recreativas.
RECOMENDACIÓN 1: para que, sin más dilaciones, bien con medios propios de esa Delegación del Gobierno, bien con la asistencia o coordinación de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, se proceda a realizar una visita de inspección al establecimiento denominado “...”, objeto de esta queja, a fin de determinar si el mismo cumple todos los requisitos y condiciones exigibles en la normativa para que en su momento se le hubiera autorizado la ampliación del aforo pasando de 706 a 878 personas.
RECOMENDACIÓN 2: para que, si como consecuencia de esa visita de inspección, se llegara a la conclusión de que el establecimiento en cuestión no cumple los requisitos y condiciones exigibles en la normativa para albergar un aforo de 878 personas, se proceda, en primer lugar, a expedir nuevo Documento de Titularidad, Aforo y Horario, en el que se indique el aforo que resulte de las circunstancias apreciadas; y, en segundo lugar, se proceda a incoar los expedientes administrativos que resulten pertinentes si la documentación presentada en su momento por el titular de la actividad no se ajustara a la realidad o fuera constitutiva de infracción administrativa. Ello, sin perjuicio de valorar la situación que se ha creado y que motiva esta Resolución y, en función de las conclusiones a las que se llegue, se actúe en consecuencia para evitar que hechos de esta naturaleza se repitan.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
