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ANTECEDENTES

En el año 2016 tramitamos un expediente de queja a instancias de una persona, disconforme con el funcionamiento del centro residencial de protección de menores. Nos decía en su escrito que en dicho centro residencial de protección de menores se venían produciendo determinados incidentes y altercados que provocaban molestias a la vecindad, ello además de reflejar un aparente descontrol y desgobierno del recurso, cuyas pautas de funcionamiento debieran semejarse a las de un hogar familiar.

Tras dar traslado de esta problemática a la Administración fuimos informados de las gestiones realizadas con la Dirección General de Infancia y Familias para el traslado de aquellos menores que lo necesitaban a centros específicos de trastornos de conducta. A lo expuesto también se añadía la dotación del centro de un servicio de seguridad para evitar y contener situaciones de conflicto. También se adoptaron medidas para la reparación y la reposición de los enseres dañados, al tiempo que se procura que el perfil de los menores sea idóneo para su estancia en un centro residencial básico, ello sin perjuicio de que ingresen algunos menores por el programa de acogida inmediata que permanecen en el mismo el tiempo necesario para realizar el estudio de su situación sociofamiliar y se decide la medida de protección más conveniente para ellos.

El informe que nos fue remitido concluía señalando que el clima de convivencia en el centro y la conflictividad descrita en la queja había experimentado una mejoría como consecuencia del perfil de los menores en esos momentos residentes en el centro. A la vista de esta información, dimos por concluida nuestra intervención en la queja al apreciar que el problema expuesto por la persona titular de la queja se encontraba en vías de solución.

No obstante lo anterior, pasado un tiempo recibimos un nuevo escrito de la persona que nos presentó la queja en el que volvía a incidir en los mismos argumentos que nos expuso en origen, lamentándose porque a pesar de las medidas adoptadas el centro residencial siguiese adoleciendo de la misma o similar conflictividad.

En vista de las rotundas manifestaciones realizadas por el interesado, decidimos incoar un nuevo escrito de queja y volver a solicitar de la Delegación Territorial información sobre el estado del centro y su evolución tras las medidas adoptadas por el Ente Público para corregir las irregularidades detectadas en su funcionamiento.

El informe remitido señala que las actuaciones emprendidas para mejorar el clima de convivencia en el centro no cesaron a lo largo de 2017, pero su eficacia se vio condicionada por la sobreocupación producida en el mes de agosto, con 35 plazas ocupadas, siendo 24 las disponibles, teniendo que habilitar de forma apresurada 11 plazas. El centro está concebido para realizar programas de acogida inmediata y residencial básico para adolescentes de entre 13 y 17 años, estando ocupado casi en su totalidad por menores inmigrantes no acompañados (MENA) tras la derivación de estos chicos una vez localizados en frontera y asumida su custodia por el Ente Público, y ello ya que la evolución experimentada en los flujos migratorios ha provocado una saturación de los dispositivos de acogida inmediata y de atención urgente habilitados en las zonas de primera localización de los menores.

Consecuencia de esta sobreocupación del centro es la existencia de roces y discusiones entre los menores, agravándose esta situación por el ingreso de grupos de MENA procedentes de Marruecos por un lado, y de MENA subsaharianos por otro, con enfrentamientos entre ellos que fueron paliados gracias a la presencia de personal medidor intercultural procedente de la Delegación Territorial.

A lo expuesto se une que el centro suele proporcionar acogimiento residencial inmediato a menores con problemas conductuales, que requieren de la atención especializada prevista en el programa residencial para menores con dichos problemas conductuales, y que no pueden ser trasladados a dichos recursos por no disponer de plazas vacantes, con lo cual perpetúan su estancia en el centro, causando frecuentes conflictos, deteriorando el clima de convivencia y desvirtuando el programa educativo inicialmente previsto.

Por último, nos indicaba la Administración que a pesar de estas dificultades, se prosiguieron con las actuaciones ya avanzadas para recuperar la normalidad en la vida del centro, las cuales no han cesado en todo este tiempo.

CONSIDERACIONES

Tras analizar el relato de los hechos expuestos en la queja, y a la vista de la información aportada por esa Delegación Territorial hemos realizar las siguientes consideraciones:

I. Los problemas de convivencia que se producen en el centro y las consecuentes deficiencias en su funcionamiento parecen haberse consolidado en el tiempo, y todo ello a pesar de la dedicación y los esfuerzos que vienen realizando para su solución tanto la Delegación Territorial como la Dirección General de infancia y Familias, por ser los centros directivos responsables últimos de su correcto estado de organización y funcionamiento.

Esta persistencia durante años de dichos problemas de convivencia hace que tales problemas no puedan considerarse coyunturales, consecuencia de una circunstancia social pasajera, o por la coincidencia casual de un grupo de menores con un perfil conflictivo, sino que, mucho nos tememos, se trata de una situación prolongada en el tiempo, consecuencia del cambio del perfil de los menores susceptibles de medidas de protección en acogimiento residencial y también de la consolidación de unos flujos migratorios crecientes en el tiempo.

II. Y es que se ha acreditado un desajuste entre el perfil de los menores ingresados en el centro respecto de las características y programa educativo para el que fue concebido. Dicho desajuste se debe, tal como se ha relatado con anterioridad, a la permanencia continuada en el centro de chicos con problemas conductuales enquistados y MENA procedentes de Marruecos y subsaharianos. Las necesidades e inquietudes de estos chicos difieren en muchas facetas de las que corresponden al común de la población menor de edad, tutelada por el Ente Público.

A este respecto hemos de referirnos necesariamente a la Orden de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social, de 13 de julio de 2005, por la que se aprueba el Proyecto Educativo Marco (PEM) para los centros de protección de menores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

El artículo 5.1 de dicho PEM asigna al centro protección de menores la responsabilidad sobre el desarrollo integral de las personas que atiende, garantizándoles la adecuada satisfacción de sus necesidades biológicas, afectivas, y sociales, en un ambiente de seguridad y protección, así como potenciando experiencias de aprendizaje y el acceso a los recursos sociales en las mismas condiciones que cualquier otra persona de su edad.

El PEM pretende que los recursos residenciales tengan una organización y funcionamiento similar al de pequeñas unidades cuasifamiliares, que permitan a niños, niñas, adolescentes y jóvenes una educación que les facilite vivir y desarrollarse en plenitud, con al menos las mismas o parecidas condiciones que la mayoría de la población.

Partiendo de que la población menor de edad susceptible de medidas de protección no tiene necesidades uniformes, en respuesta a esta diversidad, prevé el PEM en su artículo 5.3 algunas especializaciones de los centros de protección que obedecen a problemáticas específicas. Así, con independencia de la tipología del recurso residencial, se prevé que en los centros de protección se desarrollen programas que podrán variar a lo largo del tiempo en la medida en que las características de quienes se atiende cambien; e incluso esta concepción va a permitir que en un mismo centro puedan y deban convivir programas distintos para menores diferentes.

De este modo, el artículo 5.4 del PEM prevé programas destinados a la acogida inicial e inmediata, y dentro de éstos especializaciones relativas a la acogida inmediata especializada de MENA.

También prevé el PEM programas residenciales básicos, y que existan también programas residenciales básicos especializados, que den respuesta a situaciones de diversidad que necesitan de soluciones también diferentes y específicas. De este modo están previstos programas para la integración social y laboral de menores procedentes de la inmigración.

Otro de los programas a desarrollar en centros residenciales básicos, para la atención a la diversidad, viene referido al tratamiento a menores con conductas socialmente conflictivas:

“Cuando se trata de menores que se encuentran en acogimiento residencial y que presentan conductas problemáticas o disruptivas, socialmente conflictivas, sin que las mismas deban ser objeto de un tratamiento segregado o de carácter muy especializado, deben ser atendidos desde técnicas y recursos propios de un programa específico, sin que sea preciso que cambien de centro, compatibilizando las características generales del programa de Atención Residencial Básica, con la aplicación de dichas especificidades. Se trata de encajar en el contexto de la atención básica, aquellas conductas conflictivas relacionadas con algunas manifestaciones de la adolescencia y que suelen agudizarse en menores de protección, sin que impliquen trastornos más profundos de la personalidad.”

III. Así pues, conforme a las previsiones que acabamos de relatar incluidas en el PEM, siendo éste el instrumento técnico mediante el que el propio Ente Público ha regulado el modo en que ha cumplir con la tarea de tutelar o guardar a los menores en acogimiento residencial, hemos de recalcar el desajuste entre estas previsiones y la realidad de lo que viene sucediendo en el centro "Carmen de Michelena", ya que la realidad de los hechos viene mostrando la inadecuación del centro para dar asistencia inmediata ni ejercer después las funciones de centro residencial básico destinado a MENA, cuyas necesidades específicas son sobradamente conocidas, y requieren tanto de personal especializado en dicho perfil de menores y con conocimiento del idioma y cultura de estos menores, como también de la programación de actividades formativas, culturales, deportivas y de ocio, específicamente previstas para las necesidades y expectativas de este colectivo de menores.

Por otro lado, la permanencia continuada en el tiempo, bien en acogida inmediata, bien en la modalidad de residencial básico, de menores afectados por problemas de conducta de difícil solución, requiere la adaptación del centro a esta realidad, y una readaptación de su programa educativo para atender de forma específica las necesidades de estos chicos, haciendo compatible este programa con la presencia continuada de MENA para la ejecución del programa específico que éstos también requieren. Otra opción alternativa, sólo para los supuestos en que así estuviera indicado, sería el traslado de estos menores con problemas conductuales a centros específicamente habilitados para ello, debiendo cumplir con las garantías y previsiones establecidas en la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, que prevé que el acogimiento residencial en estos centros, previa autorización judicial, se realizará exclusivamente cuando no sea posible la intervención a través de otras medidas de protección, y tendrá como finalidad proporcionar al menor un marco adecuado para su educación, la normalización de su conducta, su reintegración familiar cuando sea posible, y el libre y armónico desarrollo de su personalidad, en un contexto estructurado y con programas específicos en el marco de un proyecto educativo.

IV. Por último, hemos necesariamente de hacer referencia al inmueble en que se ubica el centro, radicado en pleno centro del casco urbano de una capital, lo cual conlleva que las molestias derivadas de la continua conflictividad del centro afecten a la vecindad, provocando constantes quejas y denuncias por actos contrarios a la convivencia vecinal ante las autoridades locales y policía nacional.

Este rechazo del centro por parte del entorno social en que se ubica es totalmente contraproducente, dificultando la labor de integración social de los chicos que allí residen, cuya presencia, por mor de los antecedentes conflictivos del centro, es percibida por algunos vecinos como una amenaza, lo cual hemos de lamentar.

Por tanto, creemos que no se puede pasar por alto esta delicada situación, debiendo perseverar en la solución definitiva de la problemática que presenta el recurso residencial, para que las posibles incidencias que se produzcan en el mismo sean realmente ocasionales, y que la labor social que allí se realiza sea valorada y asumida como propia por el entorno social, al igual que ocurre con otros centros de protección de menores cuyo clima de convivencia no se ve continuamente deteriorado.

En virtud de cuanto antecede, y en ejercicio de las competencias que corresponden a esta institución como Defensor del Menor de Andalucía, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1 Que en conjunción con la Dirección General de Infancia y Familias se arbitren las medidas necesarias para que sea residual la proporción de menores ingresados en el centro con problemas graves de conducta.

RECOMENDACIÓN 2 Que se adapte el centro al perfil de los menores que de forma recurrente vienen siendo ingresados, modificando su proyecto educativo y los programas específicos que allí se ejecutan, adaptando las características del recurso residencial a las necesidades del colectivo MENA, especializando al personal y programando actividades formativas, culturales, deportivas y de ocio específicamente adaptadas a MENA.

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Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía por la que sugiere que impulse los trabajos prioritarios que viene desarrollando para ampliar la red de plazas concertadas de Atención Residencial, con la finalidad de que puedan culminar en nuevas concertaciones, dando así respuesta a las necesidades reales del colectivo de personas con discapacidad con dependencia reconocida, en sus diversos perfiles, promoviendo las actuaciones que permitan completar el mapa de recursos en todos los ámbitos provinciales con demanda, acomodar el número y clase de centros y de plazas residenciales a la referida demanda y hacer efectivo el derecho subjetivo de este colectivo de dependientes a acceder a un recurso residencial adecuado a su perfil.

ANTECEDENTES

1. Con fecha de 17 de agosto de 2017 se recibió en esta Institución escrito de queja cuyo promotor nos trasladaba su enérgica protesta, ante la insuficiencia de recursos que la Administración competente dedica a las personas discapacitadas y en situación de dependencia reconocida.

Específicamente, el compareciente explicaba que, a sus 39 años, desde hace muchos es el cuidador de su hermano D. (...), gran dependiente y discapacitado con síndrome de down. Responsabilidad que ha tenido que venir compaginando con sus ocupaciones laborales, e incluso perjudicado su acceso al empleo.

El gran dependiente tiene asignado como recurso del Sistema, plaza concertada en centro ocupacional, concretamente en el Centro Aprosub de su localidad de residencia en Castro del Río, a 22 kilómetros de Córdoba.

Desde hace mucho tiempo, el promotor de la queja viene reclamando de la Delegación Territorial de Igualdad y Políticas Sociales de Córdoba, la satisfacción de dos pretensiones, ambas nunca satisfechas.

La primera, objeto de esta queja, se refiere a la ampliación de plazas concertadas de respiro familiar. Explica el interesado que la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales carece de plazas de respiro familiar, o, al menos, no las tiene en número suficiente para atender la demanda de las personas que necesitarían contar con este beneficio. Lo que en la práctica se traduce en la imposibilidad de que el cuidador puede valerse de un descanso, siendo además muy escasas las plazas privadas ofrecidas en esta modalidad.

El compareciente aclaraba que en su localidad, Castro del Río, solo hay una plaza de respiro familiar privada, además de las once plazas permanentes concertadas. De manera que son insuficientes para las más de treinta y cinco familias que concurren a las mismas y que son usualmente todas aquellas cuyos familiares dependientes discapacitados ocupan plaza concertada en el centro ocupacional.

Planteaba en segundo lugar el promotor de la queja, la cuestión referida a la falta de aprobación del recurso residencial propuesto a favor de su hermano, por la vía de la revisión del PIA, que circunscribía a obtener plaza concertada en el mismo Centro Aprosub. Pretensión que se tramitó en queja distinta y que dio lugar al dictado de Recomendación dirigida a la Delegación Territorial.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial en Córdoba de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, cuya respuesta recibimos en diciembre de 2017.

El informe expresó, en primer lugar, que el interesado había presentado reclamación en dos ocasiones por la cuestión objeto de la presente queja (el 30 de junio y el 23 de septiembre de 2017), recibiendo respuesta el 5 de octubre.

Respecto del afectado, señaló que su gran dependencia se reconoció por Resolución de 2 de noviembre de 2007 y que desde el 28 de junio de 2013 cuenta con el recurso de UED con terapia ocupacional “Caipo” Aprosub Castro del Río. Recurso que en noviembre de 2014 fue completado con el de 22 horas de servicio de ayuda a domicilio.

Indica el informe, además, que el 1 de julio de 2016 fue solicitada la revisión del PIA del dependiente, proponiéndose el reconocimiento de plaza en Residencia de adultos Aprosub Castro del Río. Es decir, en el mismo Centro en el que el dependiente cuenta con plaza de UED. La propuesta referida fue devuelta para su ampliación a todo el ámbito provincial, explicando igualmente a la familia que en la Residencia pretendida existía una lista de espera por la falta de disponibilidad de plazas. Por todo lo cual, la propuesta validada se concretó en plaza residencial de ámbito provincial, aún con preferencia en el Centro anteriormente aludido de su localidad, supeditada a la existencia de vacante y a la lista de espera existente.

Centrándose en el objeto de esta queja, la Delegación Territorial explicó que las plazas de respiro familiar para personas con discapacidad en el centro residencial de adultos CAIPO-CASTRO DEL RÍO, habían dejado de existir desde el 31 de marzo de 2017, debido a la extinción del convenio de colaboración existente con Aprosub, a petición de dicha entidad. Indicando que la red de Centros con plazas destinadas a estancias residenciales temporales para personas con discapacidad, es decir, Respiro Familiar, en la provincia de Córdoba comprende un total de 4 plazas, 2 en Residencia de Adultos en Lucena y otras 2 en Córdoba, respectivamente estas últimas, una para Gravemente Afectados Psíquicos y otra para Psíquicos.

3. A la vista de lo expuesto, dirigimos una petición de informe complementario a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, de cuya respuesta resultó la confirmación de no existencia de plazas concertadas de Respiro Familiar en el Centro Residencial CAIPO Castro del Río y el concierto de 10 plazas de Residencia de Adultos con Terapia Ocupacional.

La Agencia concluía que: “En la actualidad, la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, está trabajando de forma prioritaria por ampliar la red de plazas concertadas de Atención Residencial, sin que hasta la fecha haya previsión de nuevas concertaciones”.

4. Trasladado el contenido de los informes al promotor de la queja, reitera su petición de contar con plaza de respiro familiar a favor de su hermano discapacitado y gran dependiente y destaca la injusticia de no poder acceder a este recurso ni poder contar tampoco con la plaza residencial propuesta en el PIA.

CONSIDERACIONES

Ha sido objeto del presente expediente de queja la pretensión de su promotor relativa a que su hermano discapacitado y gran dependiente a su cargo, pueda beneficiarse de plaza residencial temporal de Respiro Familiar, preferentemente en su localidad de residencia. Petición ésta que promueve con insistencia, a la vista de que el afectado tiene asimismo pendiente la asignación de plaza residencial concertada propuesta en la revisión del PIA, que tampoco obtiene satisfacción a causa de la falta de plazas disponibles al efecto.

Como reflejan los informes evacuados por la Delegación Territorial en Córdoba de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales y por la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, son únicamente cuatro las plazas destinadas a estancias residenciales temporales para personas con discapacidad en la provincia de Córdoba, lo que claramente explica la imposibilidad de que las personas potencialmente destinatarias de las mismas puedan acceder a un recurso de este tipo.

Esta circunstancia se ve agravada en el caso del gran dependiente y del hermano a su cargo, por la falta de conclusión de su procedimiento de revisión del PIA, debido a haberse propuesto como idóneo un recurso residencial para el que tampoco existen plazas disponibles.

La insuficiencia del número de plazas concertadas destinadas a los dependientes con discapacidad y perfiles específicos en todo el territorio de nuestra Comunidad Autónoma, ya ha sido objeto de pronunciamiento por esta Defensoría, en la Recomendación dirigida a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía en la queja de oficio 16/6941, aún pendiente de respuesta por parte de la misma.

En este sentido, esta Defensoría interesó de la Administración autonómica competente que abordara el examen de las necesidades reales del colectivo de personas con discapacidad con dependencia reconocida, en sus diversos perfiles, promoviendo las actuaciones que permitan completar el mapa de recursos en todos los ámbitos provinciales con demanda, acomodar el número y clase de centros y de plazas residenciales a la referida demanda y hacer efectivo el derecho subjetivo de este colectivo de dependientes a acceder a un recurso residencial adecuado a su perfil.

Y traemos a colación este posicionamiento, aun cuando sea ajeno al verdadero objeto de esta queja, en la medida en que entendemos que el interesado está viendo afectado su derecho por ambas carencias y que ambas están relacionadas (falta de plaza de respiro familiar y falta de plaza residencial permanente), de tal modo que la asignación de un recurso residencial permanente haría innecesaria la pretensión del respiro familiar y, a su vez, la falta transitoria en la resolución de aquélla quedaría entretanto compensada con el acceso ocasional a éste. Ambas opciones, sin embargo, le han estado vedadas hasta la fecha.

Desde un punto de vista general, la realidad trasladada por la Directora Gerente de la Agencia de Dependencia, es ciertamente poco clarificadora y en cierto modo contradictoria, al indicar que “está trabajando de forma prioritaria por ampliar la red de plazas concertadas de Atención Residencial” y al propio tiempo concluir que no existe “previsión de nuevas concertaciones”. No sabemos si en dichos trabajos prioritarios dirigidos a una hipotética ampliación de la red de plazas residenciales, se incluyen las residenciales temporales de Respiro Familiar.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladar a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Que impulse los trabajos prioritarios que nos ha informado que viene desarrollando para ampliar la red de plazas concertadas de Atención Residencial, con la finalidad de que puedan culminar en nuevas concertaciones, dando así respuesta a las necesidades reales del colectivo de personas con discapacidad con dependencia reconocida, en sus diversos perfiles, promoviendo las actuaciones que permitan completar el mapa de recursos en todos los ámbitos provinciales con demanda, acomodar el número y clase de centros y de plazas residenciales a la referida demanda y hacer efectivo el derecho subjetivo de este colectivo de dependientes a acceder a un recurso residencial adecuado a su perfil.

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Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución recomendando que para el caso de que los profesionales de los Equipos de Atención Primaria (centros de salud y consultorios) figuren como primera opción en el plan operativo del área de gestión sanitaria para asistir durante su jornada ordinaria las demandas de atención urgente y emergente, bien in situ con posibilidad de acompañamiento posterior al punto intermedio acordado con el equipo móvil para efectuar el desplazamiento al hospital, bien para efectuar dicho traslado una vez sean atendidas en el centro; proceda a revisarse el orden de priorización establecido en el mismo para que en dicha franja horaria su intervención a estos efectos sea siempre subsidiaria de la del equipo móvil de cobertura.

ANTECEDENTES

Se dirigió a esta Institución la presidenta de la plataforma (...) para explicarnos en primer lugar las condiciones de la población que integra dicho área, pues desde el punto de vista geográfico agrupa localidades muy numerosas, a veces pequeñas, que aparecen unidas por carreteras angostas, lo que junto a las condiciones orográficas de la zona dificulta el acceso a la asistencia sanitaria; y desde el punto de vista social presenta un porcentaje elevado de población anciana que requiere de muchos cuidados.

Se nos dice igualmente que los recursos materiales con los que cuenta la zona son sucintos y elementales: consultorios de salud dependientes del centro de salud que se ubica en la villa de mayor tamaño, que no cuentan con personal administrativo ni celador, por lo que toda la actividad tiene que ser resuelta por el personal sanitario (gestión de citas, problemas con recetas,...); una ambulancia dotada de conductor como único personal, para cubrir la asistencia urgente y emergente, de manera que cuando se producen varias urgencias o emergencias simultáneas, en las que el factor tiempo resulta determinante, el conductor se dirige (tras un aviso) al pueblo más cercano a la urgencia para recoger al personal médico y de enfermería para atender al paciente; y además si es necesario trasladarlo al hospital comarcal, dicho personal debe dejar su actividad programada para llevar a cabo dicho traslado, y retomarla tras volver al consultorio una vez dejado aquel en el hospital.

En este sentido, se señalaba como causa de esta situación la falta de equipos móviles (061 o DCCU) aplicados a la atención específica de urgencias y emergencias, fundamentalmente para las demandas más prioritarias (1 y 2), habiéndose ubicado solamente uno muy recientemente en la población de Aroche, sobre cuya localización discrepa la plataforma interesada, considerando que hubiera sido preferible otra más centrada geográficamente (Jabugo, por ejemplo) con el riesgo de que su dedicación a la población de la localidad lo convierta en un punto de urgencias más, y pervierta su finalidad primera.

Como hemos señalado junto a este aspecto principal de la queja, centrado en la atención urgente, también se aludía a que la falta de sustitución de las ausencias reglamentarias de los profesionales sanitarios, obligaba muchas veces a que los mismos tuvieran que hacerse cargo de dos o incluso tres poblaciones.

Por otro lado, se hacía referencia a los déficits de los consultorios y los problemas de accesibilidad, la limitación de extracciones analíticas y la necesidad de que la población de la zona se desplazara a Huelva para ser atendida de determinadas especialidades.

Por nuestra parte le solicitamos la emisión del informe previsto en el art. 18.1 de nuestra ley reguladora, específicamente dirigido a conocer los medios con los que cuenta el sistema sanitario público de Andalucía para atender las demandas de atención urgente y emergente en la zona, así como el régimen de funcionamiento de los mismos, con inclusión de datos que consideramos podían ayudarnos a valorar el estado de cosas que se denuncia.

Pues bien, por lo que hace a esta cuestión el informe recibido de esa gerencia apunta en relación con las tres zonas básicas de salud del marco geográfico que consideramos la dotación de una UCCU con doble equipo de facultativo y DUE tanto en Aracena como en Cortegana, más otras dos UCCU con equipo único en la ZBS de Cumbres Mayores (ubicadas en dicha localidad y en Encinasola), y otras dos UCCU con la misma dotación de profesionales en la ZBS de Cortegana, ubicadas en Jabugo y Rosal de la Frontera.

Todas estas Unidades de Cuidados Críticos y Urgencias cuentan con una ambulancia medicalizada tipo B, salvo la de Aracena que dispone de dos vehículos, y la de Cortegana, que tiene también dos, aunque una de ellas se localiza en Aroche.

El informe administrativo además afirma que la zona cuenta con dos equipos móviles (EM) integrados por facultativo y DUE y con ambulancia asistida tipo C, pues al que ya hacía mención la interesada que se ubica en Aroche, se une otro en Aracena. Ambos funcionan las 24 horas, y extienden su ámbito de cobertura, el primero a la ZBS de Cortegana más la UCCU de Encinasola, y el segundo a la ZBS de Aracena más la UCCU de Cumbres Mayores.

Ahora bien, por lo que hace a los traslados al hospital de los pacientes que lo necesitan se prevé que los mismos se completen por los equipos móviles, aunque se contempla que en los correspondientes a las UCCU de Cumbres Mayores y Encinasola, se haga la transferencia a aquellos en un punto intermedio para que los equipos de dichas unidades vuelvan a estar operativos en el menor tiempo posible. En cuanto a las UCCU de Jabugo y Cañada del Rosal, el informe también indica que el traslado al hospital se realice por el EM de Cortegana (con base en Aroche), y aunque no se dice nada de la transferencia antes mencionada, la referencia a la necesidad de que aquellas estén disponibles a la mayor brevedad nos hace pensar que el régimen de funcionamiento es el mismo.

En cuanto a los datos de actividad que se solicitaron, el informe contiene un cuadro explicativo que recoge 2.630 asistencias durante el año 2016, y si bien discrimina la información en razón del orden de prioridad de las demandas realizadas, correspondiendo el 8,59 % (226 asistencias) a las clasificadas con el nivel 1, y el 71,5 % (1.882 asistencias) a las que lo fueron en el nivel 2, sin embargo no distingue entre las que se llevaron a cabo en los puntos fijos y las que lo fueron fuera de ellos, ni tampoco las que se corresponden con el tiempo ordinario de funcionamiento de los centros de salud y consultorios, y las que se practicaron en horario de atención continuada a urgencias.

Por otro lado, también se adjuntan datos de actividad de las asistencias que implicaron el desplazamiento de los facultativos de atención primaria en sus vehículos particulares. En este punto se explica que los mismos se corresponden con las demandas de atención demorables, o de bajo nivel de prioridad, aunque por nuestra parte lo que pretendíamos era comprobar las situaciones que nos explicaba la demandada, en la que los facultativos de los centros salían de sus consultorios para atender demandas de mayor nivel de prioridad, por cercanía al lugar donde debía proporcionarse la asistencia, y ahorro de tiempo respecto de la activación de otros recursos, empleando en estos casos sus propios vehículos. Probablemente la falta de una explicación más pormenorizada por nuestra parte es la que ha provocado este equívoco y no nos ha permitido contar con los datos que reclamábamos.

Pensando en los desplazamientos con vehículo propio que se corresponden con los datos aportados, el informe trae a colación el concepto retributivo de dispersión geográfica, y las indemnizaciones previstas en razón del mismo.

Por lo que hace al régimen de atención compartida el informe señala que todas las localidades tienen asistencia atendiendo a criterios de cronas y número de usuarios en BDU, de manera que de las que integran la ZBS de Aracena tienen plena disponibilidad de horario las de Aracena, Higuera de la Sierra, Galaroza y Santa Ana (excepto los jueves), mientras que las demás tienen un régimen de atención en horario reducido.

De esta manera se nos dice que los salientes de guardia se cubren con el personal adscrito al dispositivo de apoyo, mientras que las ausencias programadas lo son mediante acumulo de cupo o contrataciones a través de la bolsa.

Por su parte, en las alegaciones que realiza al contenido del informe administrativo, la interesada resalta que el EM de Aracena se había implantado muy recientemente, de manera que no existía al tiempo de formular la queja ante esta Institución. De todas maneras señala que estos equipos no cubren la atención de urgencias en horario de 8 a 15 hs y que cuando se produce una demanda de atención urgente o emergente durante el mismo, la ambulancia mejor ubicada se dirige a la localidad más cercana al lugar donde se precisa la asistencia, para recoger al equipo de profesionales sanitario (médico y enfermero), que se ven obligados a dejar su actividad ordinaria, de manera que cuando hay avisos simultáneos el personal sanitario se desplaza en su vehículo particular tras ser requerido por el centro coordinador de urgencias o los cuerpos de seguridad.

En segundo lugar, como referimos anteriormente, la interesada discrepa de la ubicación del EM de la ZBS de Cortegana en Aroche, argumentando a este respecto diversos factores que inciden en que su actividad no se corresponda con los estándares de eficacia, efectividad y eficiencia exigibles. Por otro lado sigue reivindicando la implantación de un tercer EM, previsto al parecer en el Plan andaluz de urgencias y emergencias (PAUE) en la zona de Valverde.

En otro orden de cosas afirma que aunque no han sido formalmente suprimidas, hay localidades (Valdelarco, Cortelazor y Linares de la Sierra) donde la plaza de médico de famillia no está cubierta, por lo que la atención de sus habitantes recae en los profesionales de localidades vecinas (Galaroza, Los Marines y Alájar), considerando además que el concepto de “dispersión geográfica” no engloba que el facultativo deba atender varias poblaciones en el mismo horario. Al respecto del cuadro que refleja el funcionamiento de los consultorios de la ZBS de Aracena, la interesada destaca las restricciones horarias que imperan en la mayoría, de lo que deriva dificultades de acceso para los residentes.

También se alude en las alegaciones a la falta de mención en el informe de la limitación de horario para las extracciones y las derivaciones desde el hospital de Riotinto a los de Huelva.

En último término se hace referencia a aspectos que no fueron incluidos en la queja inicial, y por tanto no han sido objeto de cuestionamiento a la gerencia del área sanitaria que consideramos, aunque algunos de ellos han motivado otras tramitaciones específicas por parte de esta Institución (carencia de matronas en atención primaria, paralización de las obras del hospital de alta resolución, transporte de pacientes críticos,...)

CONSIDERACIONES

La atención de urgencias se define como la que se presta al paciente en los casos en que su situación clínica obliga a una atención sanitaria inmediata, y se lleva a cabo tanto en centros sanitarios como fuera de ellos, incluyendo el domicilio del paciente y la atención in situ, durante las 24 horas del día.

La preocupación de la ciudadanía en cuanto a su buen funcionamiento siempre se ha traducido en el planteamiento de quejas, bien por situaciones individualizadas en las que se cuestiona su idoneidad, bien por déficits generalizados de medios en su prestación, tanto en el ámbito hospitalario, como últimamente con mayor frecuencia, en el extrahospitalario.

La estrecha vinculación que presenta esta modalidad asistencial con las situaciones de mayor riesgo para la salud y la vida, convierten a los dispositivos encargados de dispensarla en bienes muy apreciados, por lo que normalmente la sensibilidad individual y colectiva hacia los mismos se manifiesta de forma acusada.

Así lo venimos observando en el ámbito de las urgencias extrahospitalarias, sobre todo en el medio rural, en el que la dependencia respecto de los medios de los que hablamos, en situaciones de riesgo inmediato para la salud, se evidencia con más claridad.

La asistencia extrahospitalaria urgente se organiza conforme a parámetros poblacionales, así como distancias y medios de comunicación, de manera que con carácter fijo se ubica en determinados puntos de la zona básica de salud, y se complementa con equipos móviles que se activan desde los centros de comunicaciones conforme a la calificación de prioridad que reciba la demanda de atención. El plan operativo de urgencias y emergencias del Distrito o Área de gestión sanitaria establece la definición y el orden de movilización de los recursos de urgencias en función de la prioridad, hora y el lugar de la demanda.

Las denuncias relacionadas con la insuficiencia de los medios puestos al servicio de la atención sanitaria urgente en una determinada área geográfica se suceden año tras año, fundamentalmente protagonizadas por asociaciones o plataformas vecinales expresamente constituidas con esta finalidad, pero también por autoridades locales o simples ciudadanos que, con explicación de las circunstancias específicas de la zona (localización, déficit de comunicaciones, incremento de población en la época estival,...), reclaman bien la ubicación en la misma de un punto de atención continuada, al objeto de que la atención sanitaria se desarrolle en proximidad durante las 24 horas, bien el incremento del número de dispositivos móviles, ampliaciones de horario, zonas de cobertura, etc. promoviendo la reducción de los tiempos de asistencia, sobre todos para los mayores niveles de prioridad de las demandas, de manera que desaparezca el sentimiento de peligro y riesgo que predomina entre sus habitantes.

Pues bien, los déficits denunciados en la atención extrahospitalaria urgente constituyen la principal motivación de esta queja, pero a este respecto debemos hacer dos precisiones previas: por un lado el cambio de las circunstancias acaecido de manera casi simultánea a la formulación y tramitación de la misma, y por otro el Plan de mejora de los servicios de urgencia de atención primaria, que también ha visto la luz durante este tiempo, junto al nuevo Protocolo de coordinación de la asistencia extrahospitalaria urgente y emergente.

La valoración de la suficiencia de medios para el desempeño de esta prestación sanitaria es una labor muy difícil, que implica una evaluación de políticas públicas que desde esta Institución apenas podemos realizar.

Por nuestra parte, cuando se nos plantean este tipo de cuestiones, que como hemos reseñado suele producirse con cierta frecuencia, tratamos de llevar a cabo un ejercicio de comparación entre los medios que posee el área geográfica que consideramos en cada caso, y los que habitualmente presentan zonas similares por población y otros criterios.

En este orden de cosas, la inexistencia de equipos móviles en el área de la sierra de Aracena y Picos de Aroche en tiempos no demasiado lejanos, llegando a contar exclusvamente con uno en el inmediato anterior a la formulación de la queja, evidenciaba una clara situación de desigualdad de esta localización respecto de la pauta general, traducida en discriminación para sus ciudadanos, al contar con menos medios para este cometido.

La disponibilidad de dos equipos movilizables con personal propio para la atención urgente y emergente, debe hacer desaparecer esta diferenciación, sin perjucio de que pudiera resultar conveniente incrementar su número para dar cobertura a otras zonas (con la aludida ubicación en Valverde) que en este expediente no estamos considerando.

Los EM de Aracena y Aroche extienden su actividad en relación con 15.918 y 13.971 habitantes respectivamente, por lo que presentan ratios similares a las de otras áreas, y la desarrollan en horario ininterrupido de 24 horas todos los días la semana.

Además, cuando los centros de salud y consultorios de las tres ZBS finalizan su horario ordinario de funcionamiento (desde las 15:00 h hasta las 8:00 h del día siguiente), entran en acción los seis puntos fijos de atención urgente, los cuales en total cuentan con ocho ambulancias medicalizables tipo B para las atenciones que deben llevarse a cabo fuera de los centros.

La discusión se ciñe al horario de funcionamiento ordinario de los centros (de 8 a 15 horas), pues la plataforma interesada en la queja sostiene que durante el mismo los EM no funcionan y las urgencias las debe atender el personal de los centros de salud y consultorios con abandono de su actividad diaria, lo que singularmente contrasta con la información del documento administrativo que nos envía esa gerencia, que amplía la actividad de los mismos a las 24 horas.

Pensamos que la implantación casi coetánea del EM de Aracena puede llevar a plantear afirmaciones de este tipo, abundando en el modo de proceder de épocas anteriores a su existencia, pues una vez establecido, la atención de las demandas de prioridad de mayor nivel (1 y 2) debería llevase a cabo en primera instancia por dichos EM, aunque lógicamente la falta de disponibilidad de los mismos por la presentación de demandas simultáneas haría necesaria la intervención de los recursos previstos de manera supletoria en el plan operativo del área, y de ahí la necesaria concurrencia de los profesionales de los centros con esta finalidad.

La solicitud de datos de actividad diferenciados en razón del tramo horario de la asistencia (en horario ordinario o de atención continuada a urgencias) y del lugar de la misma (en el centro o en el domicilio o la vía pública) perseguía conocer con qué frecuencia los profesionales de los centros de salud y consultorios de la zona eran activados para atender urgencias y emergencias dentro de su jornada, y se veían obligados a abandonar dicha actividad, incluso durante un tiempo prolongado si se hacía necesario un traslado al hospital. La falta de comunicación de los mismos nos impide hacer una valoración siquiera aproximada de este aspecto.

La duda se nos plantea en cuanto a la población correspondiente a las UCCU de Cumbres Mayores, Encinasola, Jabugo y Rosal de la Frontera, puesto que la previsión en estos casos para los traslados al hospital es que en primer término se realicen por el equipo propio del punto de urgencias (recordemos que es único), de manera que lleve a cabo la transferencia al EM en un punto intermedio, el cual continuaría el desplazamiento hasta el centro.

Desconocemos si en estos casos la referencia a los traslados se ciñe a los que se corresponden con atenciones que se han llevado a cabo en el horario de funcionamiento de la UCCU, o también incluyen las que se practican en la jornada ordinaria de los profesionales del EBAP, pues en este último supuesto conllevaría su necesaria intervención tanto para acompañar al paciente al punto de encuentro con el EM después de una asistencia en el centro, como para atenderlo in situ y acompañarlo después en la ambulancia hasta aquel, dejando desasistida la consulta durante este tiempo.

En este punto no podemos sino traer a colación algunas prescripciones del Plan de mejora de la atención extrahospitalaria urgente al que más arriba hemos hechos referencia, el cual parte de la constitución de un único Servicio de Urgencias en Atención Primaria (SUAP) en cada Distrito o Área de gestion Sanitaria, donde se integran las antiguas UCCU de su ámbito geográfico y los EM.

Como principio básico nos encontramos con que todo ciudadano debe poder ser asistido con un Equipo de Soporte Vital Avanzado en un tiempo no superior a 20 minutos desde que se solicita una demanda clasificada como alerta de prioridad 1 y no superior a 40 min. en alerta de prioridad 2, y alertas de prioridad 3, cuando éstas se producen en cualquier lugar, durante las 24h/365 días al año.

Ahora bien de las previsiones específicas del plan nos interesa detenernos en las siguientes por lo que hace a las cuestiones que estamos analizando:

.-Las asistencias urgentes fuera del centro por parte del personal de los Equipos de Atención Primaria (EBAP) deben obedecer a situaciones puntuales de necesidades de recursos por saturación de los específicamente destinados a estos fines.

.-Con carácter general el SUAP no deberá cerrarse en su horario de funcionamiento por salidas del equipo asistencial, excepto en las urgencias de alerta de prioridad 1 (emergencias) y siempre que no sea posible movilizar otro recurso, incluidos los equipos móviles del 061.

.-Se recomienda que los SUAP dispongan de sus propios profesionales, adaptando a las necesidades locales la dotación de recursos humanos, para lo cual, desde las Gerencias se desarrollarán las actuaciones necesarias para dotarlos de la estabilidad y el nivel formativo adecuado.

.-Los SUAP deben disponer de los equipos móviles que les permitan desplazarse hasta el lugar donde haya que prestar la asistencia y llevar a bordo todo el equipamiento necesario.

En resumidas cuentas que la organización de los nuevos servicios de urgencia de atención primaria debe poder garantizar la asistencia urgente y emergente con medios propios, de manera que la intervención de los profesionales de los EBAP durante el horario ordinario del funcionamiento de los centros sea minoritaria, para los casos de mayor gravedad y con carácter supletorio al resto de los recursos. La utilización de profesionales específicos para la atención urgente (aunque también sea posible la participación de aquellos en los turnos de guardia), reduciría sustancialmente la problemática que genera la cobertura de los salientes de guardia.

Somos conscientes de que la evaluación que implica el plan y la implantación del mismo ya se ha llevado a cabo conforme al calendario previsto, de hecho no descartamos que algunas de las medidas que se anuncian en el informe, como es precisamente la dotación de uno de los equipos móviles (el otro parece que también empezó a funcionar durante el año pasado) sean resultado de dicha valoración.

No obstante y por lo que hace específicamente a la actividad de los profesionales sanitarios de los centros de salud y consultorios en cuanto a la atención urgente y emergente durante su jornada ordinaria, y ante la duda que se nos plantea en cuanto a si la primera opción para la asistencia in situ corresponde en todo caso a los mismos en algunas localizaciones, así como cuando se produce en el centro pero se precisa el traslado al hospital, por la obligada transferencia a los EM en puntos intermedios para llevar a cabo dicho desplazamiento, pudiendo producirse de esta manera el abandono de aquellos, nos permitimos sugerir a esa Dirección Gerencia una nueva valoración de este aspecto y a la vista de las conclusiones que se deriven de la misma, una modificación de las pautas de priorización establecidas en el plan operativo, valorando que dichas intervenciones se prevean en todo caso como opción alternativa a la atención directa por los EM.

En otro orden de cosas y por lo que hace a los horarios reducidos de atención en diversos consultorios, lo cierto es que dicho régimen es norma general cuando hablamos de localidades donde la población no alcanza la ratio que determina la dotación de una plaza de médico, aunque lógicamente no podemos pronunciarnos sobre las circunstancias que rodean cada caso concreto.

Lo mismo cabe decir de las derivaciones para ser atendidos de determinadas especialidades, pues algunas no figuran habitualmente en la cartera de servicios de los hospitales comarcales, aparte de que el planteamiento de esta cuestión adolece de mucha generalidad.

Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a esa Dirección Gerencia de acuerdo con lo previsto en el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Que para el caso de que los profesionales de los EBAP (centros de salud y consultorios) figuren como primera opción en el plan operativo del área de gestión sanitaria para asistir durante su jornada ordinaria las demandas de atención urgente y emergente, bien in situ con posibilidad de acompañamiento posterior al punto intermedio acordado con el equipo móvil para efectuar el desplazamiento al hospital, bien para efectuar dicho traslado una vez sean atendidas en el centro; proceda a revisarse el orden de priorización establecido en el mismo para que en dicha franja horaria su intervención a estos efectos sea siempre subsidiaria de la del equipo móvil de cobertura.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz