Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 19/3794 dirigida a Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior, Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública
En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en la que la parte afectada defendía su derecho a promocionar desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A1, de conformidad con la disposición transitoria 3.3 del EBEP.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I.- Con fecha 5 de julio de 2019 tuvo entrada en esta Institución la queja presentada por (...), en la que exponía que había participado en el proceso selectivo por promoción interna para acceder al Cuerpo A1.2019 (Informática) y había resultado excluido, después de realizar las oportunas alegaciones, por no cumplir los requisitos establecidos en la Base 2.1.1. de pertenecer “al subgrupo de titulación inmediatamente inferior a aquél en que solicite su acceso”.
El interesado pertenece al Grupo C.1 y consideraba que cumplía lo requisitos exigidos en las Bases toda vez que según el “TREBEP para el acceso al A1 se exige Grado, y para el acceso al A2 se exige Grado”, por lo que que cabía concluir que “el A2 tiene otras funciones, pero no es inferior en Titulación, sino que es igual. El nuevo Grupo B no es subgrupo y ni siquiera existe actualmente, con lo cual hay que referirse al Grupo C1, que se exige inferior titulación, esto es, Bachiller o similar.”
Todo ello, consideraba el interesado que resultaba conforme a lo previsto en la D.T. 3ª del TREBEP. Asimismo, fundamenta su pretensión en la Sentencia del TSJ de Cataluña núm. 185/2016, de 3 de marzo y en convocatoria de pruebas selectivas para acceso a promoción interna del Ayuntamiento de Madrid en la que se contemplaba esa posibilidad de acceso por promoción del Grupo C.1 al A.1.
II.-La presente queja fue admitida a trámite con fecha 14 de agosto de 2019, solicitándose el preceptivo informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública.
III.- Con fecha 18 de octubre de 2019 se recibe en esta Institución el informe solicitado de la citada Dirección General, del que merecen ser destacados los siguientes aspectos:
“(...) El citado articulo, a diferencia de Io que disponía la normativa anterior, articulo 22 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al regular los requisitos de la promoción interna, elimina expresamente el término "inmediato".
Por otro lado, el apartado 3, de Ia disposición final cuarta del TREBEP establece que hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamenta as de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración pública las normas urgentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto.
En el ámbito de la comunidad Autónoma de Andalucía el artículo 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, determina que “La Administración de la Junta de Andalucía facilitara la promoción interna consistente en el ascenso desde Cuerpos de un Grupo de titulación a otros del inmediato superior. Los funcionarios deberán para ello poseer la titulación exigida para el ingreso en los últimos, tener una antigüedad de al menos dos años en el Cuerpo a que pertenezcan, así como reunir los requisitos y superar los procesos selectivos que para cada caso se establezca. Dichos procesos, en los que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad, podrán llevarse a cabo mediante convocatorias independientes de las de ingreso, y el articulo 29 del Decreto 2/2002, de 9 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de lngreso, Promoción lnterna, provisión de Puestos de trabajo y promoción Profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía dispone que “La promoción interna consiste en el ascenso desde Cuerpos o Especialidades de un Grupo de titulación a otro del inmediato superior o en el acceso a Cuerpos o Especialidades del mismo Grupo de titulación”.
De acuerdo con lo establecido en la disposición final cuarta, apartado tercero, dado que no se ha dictado la Ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma en Andalucía sigue vigente el articulo 31.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, es decir, que continúa vigente el requisito de promocionar desde el Subgrupo inmediatamente inferior.
Ademas, debe tenerse en cuenta lo establecido en la disposición transitoria tercera, apartado 3, del TREBEP, que dispone que .Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en el articulo 18 de este Estatuto, es decir, la posibilidad de promocionar desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A2, exceptuando el Grupo B que no tiene Subgrupo y que corresponde a la nueva titulación de "técnico superior".
Esta disposición pretende no perjudicar al personal funcionario del Grupo C que con anterioridad venía promocionando al Grupo B , por el hecho de que en el sistema establecido en el articulo 76 del TREBEP se ha insertado un Grupo intermedio, el que corresponde a la nueva titulación de "técnico superior", sin que esto venga a establecer un derecho a promocionar per saltum del personal funcionario del Subgrupo C1 al Subgrupo A1.
De lo contrario no se entendería por qué no se le reconoce también este derecho al personal funcionario del Subgrupo C2.
En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, el marco normativo vigente no permite acceder por promoción interna desde el Subgupo C1 al Subgrupo A1, estando solo prevista la promoción desde el Subgrupo C1 al inmediatamente superior, esto es, al Subgrupo A2.”.
IV.- tras examinar el informe recibido y antes de adoptar una resolución definitiva en la presente queja, acordamos su traslado al interesado a fin de que formulara las alegaciones que a su derecho pudieran interesar
En su escrito de alegaciones el interesado manifestaba lo siguiente:
“PRIMERO.- Se indica en la respuesta de la Administración que De acuerdo con lo establecido en la disposición final cuarta, apartado tercero, dado que no se ha dictado Ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma, en Andalucía sigue vigente el artículo 31.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, es decir, que continúa vigente el requisito de promocionar desde el subgrupo inmediatamente inferior.
Este argumento es erróneo .Tenemos la disposición final del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, TREBEP), que dice:. “Hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”.
Si el legislador elimina la palabra “inmediato” está claro que es por algo. El mantenimiento de dicha palabra en la normativa andaluza llevaría a una contradicción inadmisible. Apoyando esta argumentación podemos ver los fundamentos sexto y séptimo de la Sentencia 185/2016 del TSJ de Cataluña:”
SEGUNDA.-En su escrito la Administración expone que en el articulo 76 del TREBEP se ha insertado un grupo intermedio, el que corresponde a la nueva titulación de "técnico superior", sin que esto venga a establecer un derecho a promocionar “per saltum" del personal funcionario del Subgrupo C1 al Subgrupo A1.
Lo cierto y verdad es que la interpretación que realiza la Administración de dicho artículo es irrelevante. La interpretación contraria es la que propugna no sólo la Sentencia del TSJ de Cataluña,sino también la recientísima Sentencia del TSJ de Andalucía sobre el mismo asunto.
Resulta irónico, y triste, que la Administración mencione el tema de “no perjudicar al funcionario”, cuando lo que hace es empecinarse en mantener una interpretación que no sólo perjudica al funcionario,sino que encima va en contra de dos sentencias del TSJ, y, para más inri, resulta que la Administración no tiene ninguna sentencia que apoye su pretensión. Le recordamos a la Administración que son los Tribunales los encargados de interpretar las leyes, y la postura de ir en contra de dos sentencias de Tribunales Superiores de Justicia, y de mantener con su interpretación una postura de claro perjuicio al personal funcionario, demuestra bien a las claras su posición al respecto. Si la Administración quisiera “no perjudicar a su personal funcionario” lo que debería de hacer es realizar interpretaciones que favorezcan los intereses de su personal, y más cuando hay sentencias que apoyan esta pretensión, y únicamente interpretar negativamente cuando los Tribunales obliguen a dicha interpretación.”.
V.- A la vista de las alegaciones del interesado, acordamos dirigirnos nuevamente a la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, trasladándole éstas con el propósito de que tomara conocimiento de las mismas, las valorase y nos trasladara su posicionamiento al respecto.
VI.- Con fecha 12 de marzo de 2020 se recibe nuevo informe del mentado Centro Directivo, en el que ratificándose en su posicionamiento inicial, se pronuncia en los siguientes términos:
“Trasladada a esta Consejería la comunicación de las alegaciones realizadas por el interesado en el expediente de Queja Q19/3794, informo a esa lnstitución que, consultado el centro directivo competente, el posicionamiento de esta administración no puede modificarse por entender que es ajustado a derecho.
En este sentido, volvemos a recordar que el articulo 18 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por la que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), regula los requisitos de la promoción interna estableciendo que “Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior subgrupo, o grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas,
El citado articulo, a diferencia de lo que disponía la normativa anterior, artículo 22 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al regular los requisitos de la promoción interna, elimina expresamente el término "inmediato".
Por otro lado, el apartado 3, de la disposición final cuartá del TREBEP establece que hasta que se dicten las “Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”.
En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía el artículo 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, determina que “La Administración de la Junta de Andalucía facilitará la promoción interna consistente en el ascenso desde Cuerpos de un Grupo de titulación a otos del inmediato superior. Los funcionarios deberán para ello poseer la titulación exigida para el ingreso en los últimos, tener una antigüedad de al menos dos años en el Cuerpo a que pertenezcan, así como reunir los requisitos y superar los procesos selectivos que para cada caso se establezca. Dichos procesos, en los que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad, podrán llevarse a cabo mediante convocatorias independientes de las de ingreso, y el artículo 29 del Decreto 2/2002, de 9 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso, promoción interna, provisión de Puestos de Trabajo, y promoción profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía, dispone que “La promoción interna consiste en el ascenso desde Cuerpos o Especialidades de un Grupo de titulación a otro del inmediato superior o en el acceso a Cuerpos o Especialidades del mismo Grupo de titulación.”
De acuerdo con lo establecido en la disposición final cuarta, apartado tercero, dado que no se ha dictado la Ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma en Andalucía sigue vigente el artículo 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, es decir, que continúa vigente el requisito de promocionar desde el Subgrupo inmediatamente inferior.
Además, debe tenerse en cuenta lo establecido en la disposición transitoria tercera, apartado 3, del TREBEP, que dispone que “Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en el articulo 18 de este Estatuto, es decir, la posibilidad de promocionar desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A2, exceptuando el Grupo B que no tiene Subgrupo y que corresponde a la nueva titulación de "técnico superior".
Esta disposición pretende no periudicar al personal funcionario del Grupo C que con anterioridad venía promocionando al Grupo B, por el hecho de que en el sistema establecido en el articulo 76 de TREBEP se ha insertado un Grupo intermedio, el que corresponde a la nueva titulación de "técnico superior”, sin que esto venga a establecer un derecho a promocionar per saltum del personal funcionario del Subgrupo C1 al Subgrupo A1.
De lo contrario no se entendería por qué no se le reconoce también este derecho al personal funcionario del Subgrupo C2.
En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, el marco normativo vigente no permite acceder por promoción interna desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A1, estando solo prevista la promoción desde el Subgrupo C1 al inmediatamente superior, esto es, al Subgrupo A2, reafirmando todo lo manifestado el posicionamiento de esta administración en el expediente que nos ocupa.”
Con base en los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso formular a esa Administración, Resolución concretada en los términos siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- sobre la aplicación de la Disposición final cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público al caso debatido.
La controversia jurídica que centra el caso que nos ocupa se ciñe en determinar si es posible promocionar del Subgrupo C1 al Subgrupo A1.
La Administración de la Junta de Andalucía, en los informes remitidos al respecto, mantiene que el artículo 18.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que se refiere a la promoción interna desde el inferior Subgrupo o grupo de clasificación profesional pero no desde el "inmediato inferior", no está en vigor hasta que se dicten las leyes de la función pública y las normas reglamentarias de desarrollo, según la disposición final cuarta de dicho texto legal, estando mientras tanto en vigor en cada Administración "las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se oponga a lo establecido en este Estatuto", o sea, el artículo 37.2 de la Ley 6/85, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía y el Decreto 2/2002, de 9 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso, promoción interna, provisión de Puestos de Trabajo, y promoción profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía.
Además, aunque la clasificación de los cuerpos y escalas en el art. 76 del EBEP se realiza en función de la titulación exigida para el acceso, al mismo tiempo establece que la clasificación en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso, por lo que hay que considerar que se está preservando la prelación entre el Subgrupo A1 y A2 y la promoción natural entre los mismos.
Por otra parte, considera que la Disposición transitoria tercera del EBEP debe entenderse referida al acceso desde cuerpos del inferior subgrupo o grupo de clasificación profesional al inmediato superior sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B; es decir, desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A2. Si antes, los funcionarios del Grupo C podían promocionar al Grupo B con las equivalencias de la Disposición transitoria tercera.1, ello significa que pueden promocionar desde el Grupo C1 al Grupo A2. Entiende pues que, la interpretación literal del art. 18 del EBEP, a cuyos términos se remite para su aplicación la Disposición transitoria tercera.3, se refiere a la promoción desde "el inferior subgrupo”.
Sin embargo, y podemos acoger otra interpretación mas generosa y acorde con el espirítu del legislador recogido en la exposición del motivos del EBEP al considerar que la finalidad de la promoción interna no es otra que la de que "no se limiten las oportunidades de quienes tienen interés y deseo de alcanzar con su dedicación y esfuerzo las mayores responsabilidades" .
De acuerdo con esta declaración, la posición que mantiene la Administración de la Junta de Andalucía, no hace mas que limitar el derecho de promocionar de los empleados públicos, mas aún si tenemos en cuenta que desde que se publicó el EBEP, hace ya 18 años, está pendiente de su desarrollo normativo.
Pues bien, en este sentido, procede en primer lugar, entrar en el análisis de la Disposición transitoria tercera.3 en relación con la Disposición final cuarta.2 y el art. 18 del Estatuto Básico del Empleado Público.
Para un mayor entendimiento de la cuestión suscitada parece oportuno reproducir dichos preceptos legales:
-Artículo 18. Promoción interna de los funcionarios de carrera
“1. La promoción interna se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad así como los contemplados en el artículo 55.2 de este Estatuto.
2. Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas.
3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto articularán los sistemas para realizar la promoción interna, así como también podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.
Asimismo las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.
4. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional”.
- Disposición transitoria tercera.3: ”Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto“.
- Disposición Final Cuarta.2: “Hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto“.
Tras el análisis de dichos preceptos legales, se colige que la Disposición Transitoria tercera. 3 contempla de manera expresa la posibilidad de que los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida puedan promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto.
Y, en base a la regulación expuesta, puede concluirse, como lo ha hecho hasta el momento la doctrina jurisprudencial existente sobre la cuestión objeto de la presente queja, que es ésta una opción que el Estatuto Básico regula con carácter transitorio, hasta que se proceda al desarrollo normativo por las comunidades autónomas del artículo 18, ya que de lo contrario dicha disposición transitoria carecería de sentido y de toda lógica jurídica, bastando pues con esperar al desarrollo reglamentario que determina la Disposición final cuarta.
Por consiguiente, cabe considerar, y así lo hace esta Institución, que el espíritu del legislador contenido en la referida Disposición transitoria no es otro que posibilitar la promoción interna en el ámbito de cada una de las Administraciones públicas, facilitándoles la ordenación y la regulación de su función pública.
Segunda.- Sobre la doctrina jurisprudencial existente: Sentencia 1210/2019 de 18 de julio, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo contencioso administrativo en Sevilla y Sentencia 1664/2016 de 3 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo contencioso administrativo en Barcelona.
Las sentencias que titulan este epígrafe, que tratan sobre recursos planteados sobre el asunto objeto de la presente queja, al resolver los mismos coinciden exactamente, en sus fundamentaciones jurídicas, en favor de la aplicación transitoria de la Disposición transitoria tercera.3 del EBEP hasta que se dicten las normas de desarrollo del art. 18 de dicho texto legal por las comunidades autónomas, ya que de lo contrario la referida disposición transitoria perdería todo su sentido, y no tendría pues razón de ser.
Por ello, dada la relevancia de la fundamentación jurídica que se contiene en las sentencias citadas, así como la coincidencia de éstas, vamos a reproducir los aspectos que nos parecen más relevantes de los Fundamentos de Derecho de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por ser la que más nos vincula:
“(...)La citada sentencia 185/2016 del T.S.J. de Cataluña (Sala de lo Contencioso, Sección Cuarta,recurso 255/2015), invocada por la parte recurrente, parte de los antecedentes legislativos previos al EBEP(RCL2015,1695); en concreto, de "la Ley 30/1984, de 2 de agosto, cuyo art. 22.1 nació con la vocación de fomentar la promoción interna en los siguientes términos: Las Administraciones públicas facilitarán la promoción interna consistente en el ascenso desde cuerpos o escalas de un grupo de titulación a otros del inmediato superior. Los funcionarios deberán para ello poseer la titulación exigida para el ingreso en los últimos, haber prestado servicios efectivos, durante al menos dos años, como funcionario de carrera en cuerpos o escalas del grupo de titulación Inmediatamente inferior al del cuerpo o escala al que pretendan acceder, así como reunir los requisitos y superar las pruebas que para cada caso establezca el Ministerio de Administraciones Públicas o el órgano competente de las demás Administraciones públicas.
La Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, que derogó dicha normativa, regula las bases para la promoción interna en su art. 18 y deja su desarrollo normativo a las Leyes de la Función Pública que se dicten por los órganos legislativos que tengan competencia en materia de función pública. (…) Comparando este precepto con su antecedente legislativo, permite apreciar una diferencia relevante porque elimina el término "inmediato". La norma se refiere a la antigüedad que ha detener el funcionario en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional (para el caso que éste no tenga Subgrupo) (.../...).
Por otra parte, el EBEP ha incluido una disposición transitoria sobre esta cuestión, la tercera, que,a su vez, está relacionada con la entrada en vigor de la nueva clasificación profesional que regula el art. 76. Recordemos que este último precepto determina los Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera (…) Desaparecen pues los Grupos D y E contenidos en el art. 25 de la Ley 30/1984 y en el Grupo A (dividido en dos Subgrupos: A1 y A2) se encuadran los títulos universitarios de grado medio y superior.
En lo que ahora nos afecta, el EBEP contiene también la disposición transitoria tercera, que establece: (...) 3. Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto. En base a este último apartado podemos concluir que la parte apelante acierta cuando interpreta la disposición transitoria en el sentido de que, en virtud de la misma -si bien con carácter transitorio y siempre que se reúnan los requisitos legales- los funcionarios pueden pasar del Subgrupo C1 al Grupo A sin pasar por el nuevo Grupo B. Si se entendiera que la remisión se hace al art. 18 -una vez haya sido desarrollado por la asamblea legislativa competente o por las Cortes Generales en el ámbito de su competencia-, carecería de sentido la Disposición Transitoria. La Disposición transitoria (que también se reproduce casi literalmente en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) entró en vigor en el plazo de un mes a partir de la publicación del EBEP. En cambio, el art. 18 que se inserta en el Capítulo II del Título III solo ha de producir efectos a partir de la entrada en vigor de la correspondiente Ley de la Función Pública que se dicte en desarrollo del Estatuto, extremo que examinaremos más abajo.(...) Previamente conviene determinar el alcance de la Disposición Final 4ª de la Ley, cuyo apartado 3º establece que hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto. Dicha norma nos lleva a una primera conclusión: solo cabe que sigan en vigor las leyes de la función pública y normas reglamentarias aprobadas en desarrollo y bajo el marco y vigencia de la Ley 30/1984, en tanto en cuanto no se opongan a la nueva normativa. Y, para el caso de que no haya normativa de desarrollo del EBEP, éste cuerpo legal contiene una previsión específica en la Disposición Transitoria tercera 3 incluyendo un sistema de promoción interna (per saltum), disposición que, como se ha apuntado más arriba, dada su naturaleza transitoria queda restringida en su aplicación al periodo que va desde su vigencia hasta que se desarrolle el art.18 del EBEP. (…) De no entenderse así, esta Disposición Transitoria perdería su finalidad cual es facilitar la promoción interna en el ámbito de cada una de las Administraciones públicas, facilitándoles la ordenación y la regulación de su función pública, teniendo en cuenta también las modificaciones operadas en el ámbito educativo. (…) Finalmente, son razonables los argumentos del Consistorio que pone de relieve en su apelación que las convocatorias aprobadas, al amparo de la Disposición Transitoria 3ª, (cuyas bases se consensúan con la parte social, en la que está incluida la entidad sindical recurrente) han tenido la finalidad de permitir la promoción interna de funcionarios del Subgrupo C1 al Subgrupo A1 teniendo en cuenta la necesidad de favorecer la promoción profesional de los funcionarios del Consistorio, pues de los 1.700 empleados públicos que conforman la plantilla, unos 1.000 pertenecen a los Subgrupos C1 y C2 y, caso de no admitirse la interpretación que propugna, difícilmente podrían acceder a plazas del subgrupo A2 porque en la mayoría de los casos no disponen de la titulación degrado medio, y en cambio sí podrían acceder al subgrupoA1porque sí poseen una titulación degrado superior".
También esta misma Sala actuante, en sentencia de la Sección Primera de 4 de julio de 2017 (PROV2018,174426) (recurso 56/2017), se ha pronunciado en igual sentido al desestimar un recurso de apelación interpuesto por la Administración de la Junta de Andalucía contra sentencia de7 de septiembre de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Cádiz.
El acto recurrido era un Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Chiclana de la Frontera por el que se aprobaban las bases de provisión en propiedad de distintas plazas de funcionario incluidas en la oferta de empleo público correspondiente al ejercicio de 2014, si bien el recurso de apelación se limitaba "a la plaza de Técnico de Administración General, GrupoA1, en cuanto permite que puedan acceder a la misma no solo personal que pertenezca al Subgrupo A2, sino también del Subgrupo C1, al entender que se vulnera el art.22 de la Ley 30/84, y art. 18.2 de la Ley 7/07, Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)", por entender la Administración de la Junta de Andalucía "que hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo del EBEP se mantienen en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes conforme a la Disposición Final Cuarta, por lo que resulta de aplicación el art. 22 de la Ley 30/84 que exige la procedencia de grupo inmediatamente inferior; la Disposición Transitoria Tercera del EBEP permite el acceso del Grupo C al A pero debe interpretarse conforme al art.18.2 y al art. 22 de la Ley 30/84, siendo admisible el acceso al Subgrupo A2 pero no el salto al Subgrupo A1".
El razonamiento de la sentencia de apelación es el siguiente: "Si bien es cierto que de conformidad con la Disposición Final Cuarta del EBEP hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantienen en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes, y que al no haberse producido este hecho continúa vigente en parte la Ley 30/84. No podemos olvidar la Disposición transitoria tercera, tras establecer transitoriamente la integración en los Grupos de clasificación profesional de funcionarios previstos en el artículo 76, de los Grupos preexistentes en la legislación anterior, establece en el apartado 3 "Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto". Dicha disposición se encuentra en vigor y resulta aplicable, debiéndose estar a la misma y al art. 18.2 EBEP. El art. 18.2 dispone "Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas". De la interpretación conjunta de ambos preceptos debemos entender que resulta posible la promoción interna del C1 al A1.
Así la Disposición transitoria, expresamente habla por un lado de Subgrupo C1 y por otro de Grupo A sin efectuar limitación al Subgrupo A2; y por otro el art. 18.2 exige dos años de servicio en subgrupo inferior, pero omite la palabra "inmediatamente" contenida en la redacción del art. 22 de la Ley 30/84 .Se impone, pues, con aplicación de igual criterio, la estimación de este primer motivo de impugnación de la sentencia aducido por la apelante de acuerdo con la sentencia invocada y acudiendo a aquella interpretación que mas favorece a los intereses del empleado público.”
En efecto, compartiendo los fundamentos jurídicos de la sentencia invocada y no pudiéndose obviar que hace ya 18 años que se aprobó el EBEP y aún no se ha procedido al desarrollo normativo por parte de nuestra Comunidad Autónoma del art.18 de dicho texto legal, esta Institución considera que debería optarse por la interpretación que preconiza la doctrina jurisprudencial existente hasta el momento sobre la cuestión debatida, por ser las más favorable para el empleado público, debiendo tenerse en cuenta la relevancia y preferencia de la interpretación judicial sobre aquellas cuestiones que son susceptibles de interpretación.
No en vano una de las principales tareas que incumbe a la jurisprudencia, de acuerdo con lo preceptuado en el art. 3.1 del Código Civil, es la de adecuar la interpretación de las normas a la realidad social, siempre dinámica y cambiante, en una búsqueda de aquellas soluciones que se ajusten de forma más precisa a los principios que informan el ordenamiento jurídico, legitimando la tarea judicial de llevar a cabo el impulso constante a fin de encontrar las soluciones que se entiendan en cada momento más idóneas y justas.
De ahí que, en estos casos, haya precisado la jurisprudencia, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1983, refiriéndose a otra anterior de 17 de enero de 1983 del mismo Tribunal, acogiéndose a la doctrina legal orientadora de la interpretación judicial, “que todas las normas jurídicas que admitan una pluralidad de sentidos han de interpretarse de la forma que sea más conforme con los principios generales del ordenamiento jurídico, pues éste debe entenderse como un conjunto armónico de preceptos entrelazados por el denominador común de servir a la idea de justicia”.
Y, todo ello, de manera concurrente e integradora, como corresponde a la función judicial, a la que concierne poner en relación las normas que tienen una misma o análoga finalidad, para precisar, desde los términos que unas y otras utilicen, cuál es la verdadera finalidad que en su aplicación debe lograrse.
En consecuencia con todo cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se procede a formular a la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública y de la Junta de Andalucía la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA: Para que, en aplicación de la doctrina jurisprudencial existente, se proceda en el caso del interesado, y extensiblemente a todos los supuestos en los que se dé la misma casuística, a la aplicación de la disposición transitoria tercera, apartado 3 del Estatuto Básico del Empleado Público, hasta que se proceda a dictar las normas de desarrollo del artículo 18 del cuerpo legal citado, permitiéndose de esta forma la promoción desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A1.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
