Recomendamos a la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible que reconozca a una asociación ecologista la condición de interesada en un expediente administrativo y que facilite a la misma la información que ésta viene solicitando, previa disociación de los datos personales que puedan tener la condición de protegidos.
ANTECEDENTES
Durante el año 2019 tramitamos a instancia del interesado este expediente de queja con motivo de la falta de respuesta de la Delegación Territorial de la Consejería en Málaga, a un escrito que había presentado en Correos en fecha de agosto de 2018, dirigido a la referida Delegación Territorial, solicitando copia del expediente sancionador (…) , referente a unas construcciones ilegales en un hábitat protegido, invocando para ello la Ley 27/2006, del derecho de acceso a información ambiental. Dicha petición la hacía el interesado tanto en nombre propio como en representación de una asociación ecologista, tal como se hacía constar en el propio escrito.
Consta emitido en este expediente un primer informe de la Viceconsejería (registro de salida número (…), de noviembre de 2019), acompañado de comunicación que desde la Delegación Territorial en Málaga se le había enviado al solicitante en septiembre de 2019, denegándole su petición con base en los siguientes argumentos:
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Que la normativa aplicable a los hechos denunciados (aguas, espacios naturales protegidos y biodiversidad) no prevé la comunicación al denunciante de la incoación del procedimiento sancionador.
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Que el artículo 13.2 de la Ley 27/2006 establece que las solicitudes de información ambiental pueden denegarse si la revelación de la información solicitada puede afectar, negativamente, entre otros supuestos, al carácter confidencial de los datos personales, tal como se regula en la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales, siempre y cuando la persona interesada a quien conciernan no haya consentido en su tratamiento o revelación.
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Que la Ley de Transparencia establece en su artículo 15, protección de datos personales, que si la información contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podría autorizar en caso de que se contara con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.
Por ello, finalizaba aquel primer informe indicando que: “Por lo tanto, su solicitud de consulta y copia del expediente sancionador no puede ser atendida, ya que conteniendo información y datos de carácter protegido, solo si se contiene el consentimiento expreso del afectado/denunciado se podría autorizar el acceso a la documentación solicitada”.
En este sentido, habida cuenta que la queja había sido admitida únicamente a los efectos de que se respondiera expresamente la solicitud del interesado, en el sentido que se estimara oportuno, con dicha respuesta se puso fin a la situación de silencio denunciado, por lo que dimos por terminadas nuestras actuaciones en ese sentido, y así se lo comunicamos mediante escrito de diciembre de 2019.
Sin embargo, con posterioridad el reclamante, contactó nuevamente con nosotros mostrándonos su disconformidad con aquella respuesta y, en definitiva, con la denegación de su solicitud en base a las razones esgrimidas. En su escrito decía el reclamante:
“Que ante esta Consejería se presentaron dos cartas, una con fecha 16 de julio de 2018 en calidad de vecino, y una segunda con fecha 31 de agosto de 2018 en calidad de representante de una asociación local, el … (se adjuntan, nuevamente, ambas cartas).
Según palabras de la propia Consejería sólo se contestó a la carta de ... de agosto de 2018. Por lo tanto, la carta de 16 de julio de 2018 no ha recibido respuesta aún.
Que el contenido de la misma respuesta de la Consejería es totalmente incoherente desde el momento en el que alude a la condición de interesado como b.) Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de esta Ley (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
Por lo que se deduce que la propia Consejería no atiende a la carta presentada el 31 de agosto de 2018 en representación de (…) y, por lo tanto, esta misma carta no ha sido debidamente respondida.
Por lo tanto, no sólo sigue habiendo silencio administrativo hacia estas solicitudes sino que, también, se sigue denegando la información solicitada”.
Antes de este escrito, el reclamante nos hizo llegar otro en el que, previamente a que recibiéramos el informe, ya él nos lo adelantaba y nos mostraba su disconformidad con la postura de la Delegación Territorial de Málaga. En este sentido, decía lo siguiente:
“Entre los motivos de la denegación se justifica la no condición de interesado, en base a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Sin embargo, dicho escrito de solicitud de información se presentó en representación de la asociación … , con CIF … , que cuenta entre sus fines, según sus estatutos, la protección del medio ambiente en el ámbito geográfico del Valle del Genal; luego no parece justificada dicha argumentación.
En segundo lugar, también se deniega la información debido a la confidencialidad de los datos personales, en base al artículo 13.2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En este sentido, lo que se solicita no es información de carácter personal que puede ser suprimida de la documentación solicitada, máxime cuando la Ley 27/2006 es especial y prevalece sobre la Ley de Transparencia”.
En vista de estas manifestaciones, y tras considerar lo referente al fondo del asunto, una vez respondida expresamente, aunque fuera denegándola, la petición del interesado, procedimos a reabrir el expediente de queja en cuanto al citado fondo, pues ciertamente compartíamos con el interesado que las razones esgrimidas para la denegación no parecían suficientes para tal decisión.
Y al respecto, en la comunicación que enviamos a esa Viceconsejería, decíamos que cabe tener presente que la Ley 27/2006, como también aduce el reclamante, es normativa sectorial que contempla suficientemente estas cuestiones y que, por lo tanto, no debe aplicarse supletoriamente la Ley de Transparencia ni tampoco la de procedimiento administrativo. Y que dicha Ley 27/2006 debe ser interpretada de manera amplia y siempre de forma favorable al ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental, sin perjuicio de que hayan de protegerse, eliminándolos, los datos personales que procedan. De hecho, decíamos, el artículo 13.4 de la Ley 27/2006 establece que: «Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación».
Planteábamos también que había sido esta misma persona, en su nombre propio y también en nombre de la asociación (…) , quien había denunciado estos hechos mediante escrito registrado en la Delegación Territorial de Málaga el día 25 de agosto de 2015, según documento que obra en esta Institución.
En definitiva, nos parecía que invocar, sin más, la normativa de protección de datos personales, no podía ser suficiente para denegar totalmente el acceso a una información ambiental, y que la aplicación del límite relativo a la protección de datos personales no justificaría la desestimación total del acceso, sino solo de aquella información que tenga la condición de personal, es decir, que pueda asociarse a una persona física identificada o identificable, en los términos en que lo define el artículo 4.1 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril, relativo a la protección de las personas físicas con respecto al tratamiento de los datos personales. De esta forma podrían quizás disociarse esos datos personales y permitir el acceso a toda la información restante, y así controlar si la actividad administrativa en este caso ha sido o no la procedente en Derecho para proteger los intereses públicos que representa el medio ambiente.
Es decir, que en principio, y a nuestro juicio, se daban todas las circunstancias para que sí se facilitase al acceso al expediente que pretendía esta asociación, siempre que se cumplieran las prescripciones del artículo 23.1 de la Ley 27/2006, pues no entendemos cómo pueden, de otra forma, desarrollar su actividad estatutaria siempre, insistimos, que cumplan esas exigencias del artículo 23.1 referido, las cuales debe comprobar esa Consejería mediante el oportuno requerimiento. En definitiva, nos parecía que no hay otra forma para esa entidad de controlar si la actuación administrativa en este caso había sido la correcta, o si se produjo alguna anomalía por la que pudiera ejercitar alguna acción amparada en sus estatutos.
Así planteado el asunto reabrimos la queja, como se ha dicho, y solicitamos un segundo informe de esa Viceconsejería, rogando se reconsiderara la negativa dada a la solicitud.
En respuesta hemos recibido informe con registro de salida (…) , de 22 de octubre de 2020, ref. … , respondiendo lo siguiente:
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Que el reclamante presentó en su momento copia del acta fundacional, de los estatutos de la asociación (…) y certificado expedido por el secretario de la asociación, con el visto bueno del presidente, designándole como responsable del seguimiento de los procesos derivados de las obras del manantial La Trocha de Genalguacil.
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Que no consta que con posterioridad por la Delegación Territorial de Málaga se realizara ningún trámite de requerimiento de subsanación o de otro tipo en relación con la documentación presentada por el reclamante, ya que se estima que con base en los criterios del artículo 23.1 de la Ley 27/2006, y conforme al artículo 13.2 de la misma ley: “la información ambiental podrá denegarse entre otros supuestos por el carácter confidencial de los datos, que venía atribuido a los que contengan datos relativos a infracciones penales o administrativas, conforme al párrafo segundo del artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de transparencia”.
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Que se estima que toda la información y documentación incluida en el procedimiento sancionador tiene, en sí misma, la condición de datos protegidos del mayor nivel, siéndole de aplicación, como se comunicó al solicitante en el escrito de la Delegación Territorial de mayo de 2019, el párrafo segundo del artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, que impide el acceso a esa información salvo que se dé alguno de los supuestos excepcionales que contempla. Es por ello que no se ha solicitado el consentimiento del afectado para el traslado de los datos al solicitante.
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Y que, en definitiva, se considera por la Delegación Territorial de Málaga que en virtud de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, por “contener datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas”, toda la documentación que integra el procedimiento sancionador se equipara a los datos personales protegidos y, por tanto, no es posible en el caso de los procedimientos sancionadores atender a la protección que establece dicho precepto en garantía de los derechos de las personas inculpadas o sancionadas mediante la mera disociación de los datos personales.
A la vista de la postura que mantiene la Delegación Territorial de Málaga de esa Consejería en este asunto, resulta preciso hacer las siguientes
CONSIDERACIONES
Esta Institución difiere de la conclusión a la que llega la Delegación Territorial de Málaga de esa Consejería en este asunto y, por el contrario, considera que la asociación (...) sí que tiene derecho a acceder la consulta y copia del expediente, previa disociación de los datos de carácter personal protegidos, en base a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), a la que nos referiremos en adelante como LDAIA.
La Exposición de Motivos de la LDAIA, partiendo del Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 (conocido como Convenio de Aarhus), dice que:
«El pilar de acceso a la información medioambiental desempeña un papel esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad, constituyendo un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos. Se divide en dos partes: el derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente relevante por parte de las autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública sin necesidad de que medie una petición previa».
El acceso de la sociedad a la información ambiental es, por tanto, un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos, siendo una de sus partes la del derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas.
Recuerda también esta Exposición de Motivos de la LDAIA que:
«Destaca la distinción legal entre los conceptos de «público» en general, referido al conjunto de los ciudadanos y de sus asociaciones y agrupaciones, y el de «persona interesada», que refuerza el mismo concepto ya recogido en la legislación administrativa con la atribución de esta condición, en todo caso, a aquellas personas jurídicas sin ánimo de lucro que se dedican a la protección y defensa del medio ambiente y que acrediten el cumplimiento de unos requisitos mínimos, dirigidos a perfilar una actuación rigurosa en este ámbito».
Analizando el articulado de la LDAIA, su artículo 1 a) recoge que:
«Esta Ley tiene por objeto regular los siguientes derechos: a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre».
Por su parte, el artículo 2, comprensivo de diversas definiciones a los efectos de la Ley, dice en sus puntos 1, 2 y 3, lo siguiente:
«Artículo 2. Definiciones.
A los efectos de esta Ley se entenderá por:
1. Público: cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación.
2. Personas interesadas:
a) Toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
b) Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de esta Ley.
3. Información ambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:
a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
(...)
c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
(...)».
A su vez el artículo 23 de la LDAIA, citado en el anterior dice en su apartado 1 que:
«Artículo 23. Legitimación.
1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa».
Siguiendo con el articulado de la LDAIA, su artículo 3.1 a) dice que:
«Para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo, todos podrán ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades públicas, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y con lo establecido en el artículo 7 del Código Civil:
1) En relación con el acceso a la información:
a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede».
Cabe también hacer mención al artículo 13 de la LDAIA, cuyo tenor es el siguiente:
«Artículo 13. Excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental.
1. Las autoridades públicas podrán denegar las solicitudes de información ambiental cuando concurra cualquiera de las circunstancias que se indican a continuación:
a) Que la información solicitada a la autoridad pública no obre en poder de ésta o en el de otra entidad en su nombre, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10.2.b).
b) Que la solicitud sea manifiestamente irrazonable.
c) Que la solicitud esté formulada de manera excesivamente general, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 10.2.a).
d) Que la solicitud se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. Por estos últimos se entenderán aquellos sobre los que la autoridad pública esté trabajando activamente. Si la denegación se basa en este motivo, la autoridad pública competente deberá mencionar en la denegación la autoridad que está preparando el material e informar al solicitante acerca del tiempo previsto para terminar su elaboración.
e) Que la solicitud se refiera a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el interés público atendido por la revelación.
2. Las solicitudes de información ambiental podrán denegarse si la revelación de la información solicitada puede afectar negativamente a cualquiera de los extremos que se enumeran a continuación:
a) A la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté prevista en una norma con rango de Ley.
b) A las relaciones internacionales, a la defensa nacional o a la seguridad pública.
c) A causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria. Cuando la causa o asunto estén sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, deberá, en todo caso, identificarse el órgano judicial ante el que se tramita.
d) A la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, cuando dicha confidencialidad esté prevista en una norma con rango de Ley o en la normativa comunitaria, a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal.
e) A los derechos de propiedad intelectual e industrial. Se exceptúan los supuestos en los que el titular haya consentido en su divulgación.
f) Al carácter confidencial de los datos personales, tal y como se regulan en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, siempre y cuando la persona interesada a quien conciernan no haya consentido en su tratamiento o revelación.
g) A los intereses o a la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la legislación vigente. Se exceptúan los supuestos en los que la persona hubiese consentido su divulgación.
h) A la protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada. En particular, la que se refiera a la localización de las especies amenazadas o a la de sus lugares de reproducción.
3. Las excepciones previstas en los apartados anteriores se podrán aplicar en relación con las obligaciones de difusión contempladas en el capítulo II de este Título.
4. Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación.
5. Las autoridades públicas no podrán en ningún caso ampararse en los motivos previstos en el apartado 2, letras a), d), f), g) y h) de este artículo, para denegar una solicitud de información relativa a emisiones en el medio ambiente.
6. La negativa a facilitar la totalidad o parte de la información solicitada se notificará al solicitante indicando los motivos de la denegación en los plazos contemplados en el artículo 10.2.c)».
La aplicación de estos preceptos de la LDAIA al caso objeto de esta queja nos conduce a una conclusión radicalmente distinta a la obtenida por la Delegación Territorial de Málaga. En este sentido, en virtud de esta normativa, consideramos que la asociación (...) sí que tiene la condición de interesado en este procedimiento, en el sentido previsto en la LDAIA, y que la información que pretende obtener, sin perjuicio de pertenecer a un procedimiento sancionador, es también de naturaleza medioambiental.
No ofrece dudas que (...) es una de las entidades sin ánimo de lucro de las previstas en el artículo 23 de la LDAIA, pues tiene entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular. También está constituida legalmente más de dos años antes a la petición formulada y viene ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; y finalmente desarrolla su actividad en el ámbito territorial que resulta afectado por la documentación e información que solicitan.
Por otra parte, no hay duda de que la consulta que pretende esta asociación, y la información cuya copia se solicita, es de naturaleza medioambiental, pues afecta a un manantial en un entorno de gran valor. Es decir, el asunto de fondo por el que se incoó aquel expediente sancionador, afectaba al medioambiente, lo que nos lleva a recordar que el artículo 2.3 de la LAIA califica como información ambiental toda aquella información en cualquier forma que verse sobre el estado de los elementos del medio ambiente (como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, etc.) o las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a esos elementos, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
Siendo un elemento ambiental el afectado, y la tramitación de un procedimiento sancionador una medida destinada a proteger tal elemento, tampoco hay duda de que la solicitud formulada es de naturaleza medioambiental y, por tanto, la asociación (…) tiene derecho a que se le conceda.
Consideramos que la normativa de la LDAIA, como sectorial y específica, es más que suficiente en este caso, sin que sea necesario acudir ni a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ni a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (LTAIBG). Es precisamente a esta última norma a la que acude esa Consejería para justificar en su informe que no procede facilitar copia del expediente sancionador, por “contener datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas”, considerándose por ello que toda la documentación que integra el procedimiento sancionador se equipara a los datos personales protegidos y, por tanto, no es posible en el caso de los procedimientos sancionadores atender a la protección que establece dicho precepto en garantía de los derechos de las personas inculpadas o sancionadas mediante la mera disociación de los datos personales.
Sorprenden tales consideraciones de esa Consejería, en primer lugar por el hecho de acudir por la vía de la supletoriedad a la LTAIBG, cuando entendemos que ello no es necesario, ya que la LDAIA es lo suficientemente clara y comprensiva de los supuestos que se dan, y que incluso contiene en su artículo 13 una relación de excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental, en ninguno de los cuales consideramos que se pueda incluir este supuesto; y que en todo caso, como prescribe el apartado 4 de este precepto, «Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación».
Hay que decir que la LDAIA es la norma que regula específicamente el derecho de acceso a la información ambiental, y que su vigencia ha sido respetada plenamente por la posterior LTAIBG, ya que la disposición adicional primera apartados 2 y 3 de ésta, establece que:
«Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.
3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización».
Creemos, por tanto, que no es de aplicación el artículo 14.1.e) de la LTAIBG, esgrimido por esa Consejería, y que dice que:
«1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios».
Nos preguntamos, en este sentido, qué perjuicio podría ocasionar en este caso que esta asociación tenga acceso a la vista del expediente y a copia del mismo una vez eliminados todos los datos personales protegidos. Resulta patente que los hechos objeto del expediente deben estar más que investigados, e instruido y tramitado el expediente sancionador, pues fue en 2015 cuando se cometió la presunta infracción.
En cualquier caso, incluso la LTAIBG contiene un precepto, el 14.1.2, que dice que:
«La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso».
Es decir, se propugna también en esta norma una interpretación en favor de la divulgación de la información.
En definitiva, la interpretación de la LDAIA debe ser siempre favorable a la divulgación de la información, pues no debe perderse de vista que la protección del medio ambiente es una preocupación y una prioridad esenciales en la sociedad contemporánea, hasta el punto de que el derecho de acceso a la información ambiental se articula como un instrumento al servicio de un bien superior, que es la protección del medio ambiente, tal como con claridad se desprende del Convenio de Aarhus, que a su vez es el que inspira las Directivas europeas que se transponen al ordenamiento jurídico español mediante la LDAIA.
Se estima que la protección del medio ambiente es esencial para el ser humano y para la salud y la vida y en la consideración de que para hacer valer este derecho y para exigir su cumplimiento es necesario que las personas puedan informarse y ser informadas debidamente.
Y en este sentido, por su interés, a continuación transcribimos parcialmente los Fundamentos de Derecho de la Sentencia núm. 1188/2017 de 7 julio, del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, sección 3ª:
“... la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad -como utilidad substancial para la misma en su conjunto-, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental.
Esto es, y sin perjuicio de lo que luego añadiremos en respuesta al siguiente motivo, la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.
La recurrente, pues, al impugnar los actos frente a los que se dirigieron las pretensiones objeto del presente recurso, actuó -al hacerlo con la finalidad con que lo hizo- debidamente legitimada y en el marco de legitimación permitido por el artículo 19.1.b de la LRJCA, que hemos de considerar infringido.
QUINTO
Por su parte, el segundo de los motivos también ha de ser estimado, ya que, entre las normas que se citan como infringidas, al menos, hemos de considerar infringido el Convenio de Aarhus, que en su condición de Tratado Internacional, y de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española, fue ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005 (...).
Pues bien, (...) es evidente que, en el ámbito medioambiental (...) la tendencia en tal sentido es mucho más intensa y visible. Posiblemente, la tradicional consideración del carácter, más general, de los valores medioambientales, frente a los urbanísticos, ha sido la causa determinante de dicha intensidad hacia la publicidad y participación ciudadana en relación con el medio ambiente.
En el aspecto jurídico dicha tendencia ha venido impulsada por una doble -y confluyente- normativa: la potencialidad protectora del medio ambiente que puede deducirse del artículo 45 de la Constitución Española y, por otra parte, la larga y continuada trayectoria europea reguladora de la materia que, de momento, concluyera con la configuración en la Parte Segunda del Tratado por el que se establece una Constitución Europea, y, dentro de los denominados derechos de solidaridad (art. II - 97 ), del denominado Derecho a la Protección del Medio Ambiente, imponiendo que "en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad" .
La Exposición de Motivos de la reciente Ley 27/2006 (….) -que, a la postre, ha sido la norma interna española de transposición del Convenio de Aarhus, que consideramos infringido-, sintetiza esta doble línea de influencia constitucional y europea.
De una parte, y considerando al medio ambiente "como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos", resalta como de tal condición se deduce una obligación constitucional, consistente en su conservación "que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto". Esto es, del citado artículo 45 de la Constitución Española se deducen para los ciudadanos tanto el derecho a exigir a los poderes públicos la adopción de medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, como la obligación de preservar y respetar el mismo. De ahí, por tanto, surge la necesidad de contar con instrumentos adecuados para la configuración de dicho derecho y obligación, destacando, entre dichos instrumentos los mecanismos de participación en el proceso de toma de decisiones públicas, que cuenta con apoyo constitucional en el artículo 9.2 de la Constitución Español, y, en el más concreto ámbito administrativo, en su artículo 105.
Pero, al margen de tal soporte constitucional, ha sido, sin ningún género de dudas, en el ámbito internacional y comunitario europeo donde los diversos textos legales y convencionales aprobados, han puesto de manifiesto la necesidad de la transparencia en el ámbito del medio ambiente y la necesidad de ampliar la participación ciudadana en el mismo a través de diversas técnicas.
De entre estos textos debe destacarse, por las consecuencias que de él se han derivado en el ámbito comunitario europeo y en el interno español, el denominado Convenio de Aarhus, esto es el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre Acceso a la Información, la Participación del público en la toma de decisiones y el Acceso a la justicia en materia de medio ambiente; Convenio hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio 1998, que entró en vigor el 30 de octubre de 2001, y que se asienta sobre tres conocidos pilares:
a) El pilar de acceso a la información medioambiental, compuesto por dos partes diferenciadas: el derecho a buscar y obtener información en poder de las autoridades públicas, y, por otra parte, el derecho a recibir información relevante por parte de las citadas autoridades.
(...)
Pero, sobre todo, debemos destacar como, desde un perspectiva jurisdiccional se impone -artículo 9.1- a las legislaciones nacionales la obligación de permitir a (1) toda persona que estime que su solicitud de información no ha sido atendida, o (2) que ha sido rechazada ilícitamente en todo o en parte, o (3) que no ha recibido una respuesta suficiente, o (4), en fin, que no ha recibido en tratamiento previsto en el artículo 4 de dicho Convenio, "la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley" mediante el "acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso ..." ).
Y, por lo que aquí interesa, en el apartado 2 del mismo artículo 9, en relación con el 2.5 del mismo Convenio, se concreta el concepto de "público interesado", considerando por tal "el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones", añadiéndose que "a los efectos de la presente definición, se considerará que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno".
Pues bien, en relación con tal "público interesado" -con el ámbito expresado- el artículo 9.2 del Convenio impone a las legislaciones nacionales que los integrantes del mismo puedan "interponer recurso ante un órgano judicial ... para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 ...", considerando que las organizaciones no gubernamentales contempladas en el citado artículo 2.5 cuentan con interés suficiente y pueden entender lesionados los derechos a los efectos de poder impugnar la legalidad de las decisiones u omisiones medioambientales.
(...)
Quedaría, no obstante, tras todo lo anterior, pendiente de aprobación una Tercera Directiva, en fase de Propuesta de Directiva (COM 2003), de 24 de octubre, sobre Protección del medio ambiente (Acceso a la justicia en materia de medio ambiente) dirigida a regular, en concreto, el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, dificultada por la falta de convergencia de los distintos enfoques de los Estados Miembros. Sin embargo, entre otros extremos, en sus iniciales Consideraciones generales, se expresa que "la no aplicación del Derecho medioambiental se debe con demasiada frecuencia a que la capacidad procesal para recurrir se limita a las personas directamente afectadas por la infracción. De ahí que una forma de mejorar la aplicación sea garantizar que las asociaciones representativas de protección del medio ambiente tengan acceso a los procedimientos administrativos o judiciales de medio ambiente. La experiencia práctica adquirida en el reconocimiento de la capacidad procesal de las organizaciones no gubernamentales de medio ambiente demuestra que ha servido para reforzar la aplicación del Derecho medioambiental”.
También por lo ilustrativo podemos hacer mención a la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 34/1994, de 31 de enero de 1994, en la que el Alto Tribunal ya se anticipó en esta cuestión al decir que:
“... no puede negarse que existen algunas infracciones cuya persecución se conecta directamente con el objeto de ciertas entidades asociativas. Esto es lo que sucede precisamente con el de la Asociación recurrente. No es posible ignorar que en este caso el ejercicio de la acción penal constituye un medio especialmente indicado para el cumplimiento de los fines asociativos de la recurrente, relacionados directamente con la defensa del patrimonio natural. Como ha señalado el Ministerio Fiscal, resulta evidente que una asociación con fines de defensa de la naturaleza y del mundo animal tiene un interés legítimo y personal en velar por el correcto ejercicio de la potestad administrativa, en este caso respecto de la revocación de la sanción impuesta a un cazador que había abatido una avutarda”.
De acuerdo con todas estas consideraciones, entendemos que la asociación promotora de esta queja sí que tiene derecho, conforme a la LDAIA, a la vista del expediente sancionador y a una copia de la documentación obrante en el mismo, previa la disociación de los datos de carácter personal protegidos. En conclusión, consideramos que la denegación que se ha producido de dicha petición, supone que a esta asociación se le imposibilite, en este concreto caso, el ejercicio de su cometido en la defensa del medio ambiente.
En vista de todo lo anterior, y al amparo del artículo 29.1 de la Ley 9/1983,de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de la normativa establecida en la LDAIA y, en especial, de lo establecido en los siguientes artículos de dicha norma:
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Artículos 1.a) y 3.1a), que reconocen el derecho «A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre» y a «A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede».
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Artículo 2.2 b) en relación con lo establecido en el artículo 23, que definen como personas interesadas las que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos, y que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
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Artículo 13, que contiene una relación de las excepciones que a la obligación de facilitar la información ambiental, y cuyo apartado 4 establece que «4. Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación».
RECOMENDACIÓN. - para que, en el caso objeto de este expediente de queja y a los efectos de la LDAIA, se acceda a la petición de vista y copia de la documentación del expediente sancionador solicitados por la asociación (...), previa eliminación de los datos de carácter personal que tengan la condición de protegidos, de lo cual será responsable la Delegación Territorial de Málaga.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
