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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Córdoba que contiene Recomendación para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión del programa individual de atención instada por la persona solicitante, mediante el dictado de la correspondiente Resolución por la que se resuelva aprobar el nuevo programa individual de atención elaborado por los servicios sociales comunitarios y en el que se propuso la nueva intensidad de 20 horas mensuales del servicio de ayuda a domicilio, como modalidad de intervención más adecuada para la dependiente, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

ANTECEDENTES

1. La promotora de la queja nos traslada su preocupación ante la situación en la que se encuentra su tía, de 83 años de edad. Explica que tiene reconocido el Grado I, de dependencia moderada desde el mes de mayo de 2022, por el que disfruta del servicio de ayuda a domicilio con intensidad de 10 horas mensuales.

En el mes de agosto de 2023 sufrió una caída con fractura de cadera, necesitando un mayor número de horas del servicio, por ello, en fecha 7 de septiembre de 2023 presentó solicitud para la revisión del programa individual de atención a fin de adecuar la intensidad conforme al Real Decreto 675/2023, de 18 de julio.

Destaca que tras solicitar información en la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Córdoba, se le comunica que hay instrucción desde los servicios centrales de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía para tramitar en primer lugar los nuevos accesos al servicio con prioridad de aquellas personas solicitantes con mayor grado de dependencia, tal como se establece en el art. 172 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía.

Muestra su preocupación ante el tiempo que deberá esperar su tía para acceder al recurso, atendiendo a que es una persona octogenaria, soltera, sin hijos y que vive sola, siendo sus únicos ingresos económicos de 800€ mensuales.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial en Córdoba de la Consejería de de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad que, en extracto y por lo que en este momento resulta relevante, nos aclaró que las solicitudes de adecuación se están recibiendo por su orden de incoación de conformidad con el art. 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, procediéndose a incorporar en el sistema la revisión del PIA correspondiente, para que posteriormente se realice la visita del trabajador/a social en el domicilio, de manera que se proceda a valorar la situación de la persona dependiente nuevamente con el fin de reajustar, si así lo determina el personal técnico, el número de horas a prestar de Servicio de Atención Domiciliaria.

En cuanto a la información recibida de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía (ASSDA) sobre acceso a los recursos conforme al orden establecido en el artículo 172 del Decreto Ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía, es una extensión del artículo 14.6 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre de la Dependencia.

3. Atendiendo a las circunstancias expuestas por la promotora de la queja, esta Institución inició actuaciones ante la Diputación Provincial de Córdoba. En fecha 23 de septiembre de 2024 tiene entrada en esta Defensoría el informe solicitado de cuyo contenido destacamos que la dependiente tiene procedimiento para la revisión del grado de dependencia iniciado desde el mes de septiembre de 2023, habiéndose descargado el informe de condiciones de salud y pendiente de agendar para su valoración. En relación al procedimiento de revisión de PIA, nos informan que está elaborado el nuevo programa individual de atención y pendiente del dictado de la correspondiente resolución aprobatoria por parte de la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Córdoba.

4. El pasado 13 de octubre, la interesada remite un nuevo escrito reiterando su pretensión y mostrándose desesperada ante la demora que afecta a los procedimientos relacionados con la dependencia, debido al empeoramiento del estado de salud de la dependiente y avanzada edad. Asimismo, destaca que, en la actualidad, su tía disfruta de una intensidad inferior a la mínima establecida para las personas con condición de dependiente moderados en la normativa estatal.

CONSIDERACIONES

El Real Decreto 675/2023, de 18 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, entró en vigor el día 20 de julio de 2023.

Con esta modificación se pretende favorecer la flexibilidad e incrementar las posibles combinaciones de prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, a los efectos de prestar una atención más personalizada a la persona dependiente, todo ello con el debido cumplimiento de los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia).

Entre las modificaciones aprobadas, destacamos el aumento de las cuantías de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y el aumento en la intensidad del servicio de ayuda a domicilio, modificándose el Anexo II del RD 1051/2013, de 27 de diciembre, donde se prevé la intensidad del servicio de ayuda a domicilio según el grado de dependencia, estableciéndose la siguiente horquilla horaria:

- Grado I: de 20 a 37 horas mensuales.

- Grado II: de 38 a 64 horas mensuales.

- Grado III: de 65 a 94 horas mensuales.

En este sentido, para que las personas dependientes puedan adecuar la intensidad concedida del servicio de ayuda a domicilio a la nueva intensidad regulada, en la disposición transitoria segunda se establece que “en los procedimientos en los que haya recaído resolución de reconocimiento de prestaciones con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, el servicio de ayuda a domicilio mantendrá la intensidad que tuviera reconocida, salvo que la persona beneficiaria solicite su adecuación a las intensidades previstas en el presente real decreto”.

En consecuencia, desde su entrada en vigor, esta Defensoría ha recibido con frecuencia escritos de la ciudadanía andaluza que exponen la demora que afecta a este procedimiento.

Dado el desconocimiento de esta Institución respecto al procedimiento que se estaba implementando para la efectividad de la nueva franja horaria del servicio, iniciamos la tramitación de los expedientes de queja, solicitando el correspondiente informe a cada uno de los Servicios Territoriales de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía de las distintas provincias afectadas en cada expediente de queja.

En concreto, tal como se indica en el informe emitido por ese órgano territorial, recibido en el presente expediente de queja, se nos comunica que el incremento en la intensidad del servicio de ayuda a domicilio, previsto en el citado Real Decreto, no es automático ni se aplica en todos los casos. Es imperativo que el personal de atención a la dependencia evalúe la intensificación del servicio de manera individualizada.

De este modo, se inicia procedimiento de revisión del programa individual de atención, que conforme artículo 156.3 del Decreto Ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía, se establece en el un plazo máximo de TRES MESES para resolver y notificar la correspondiente resolución.

De la relación cronológica que consta en el expediente de la dependiente, resulta que se ha superado en exceso el plazo máximo legal para la revisión del programa individual de atención de la afectada con el debido reconocimiento de la nueva intensidad propuesta por los servicios sociales comunitarios en el nuevo PIA, en este caso, 20 horas mensuales.

Sin embargo, la respuesta ofrecida por la Delegación Territorial competente se limita a reconocer la pendencia del procedimiento administrativo y a referir la necesidad de observar en la tramitación de los expedientes el orden riguroso de incoación, conforme al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

No obstante, con el nuevo procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, que entró en vigor el pasado mes de marzo, no solo se ha de tener en consideración la fecha de incoación de los expedientes de homogénea naturaleza, conforme con lo establecido en el artículo 172 del ya mencionado Decreto‑ley, “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.6 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, tendrán prioridad en el acceso a los servicios las personas con mayor grado de dependencia reconocido y, a igual grado, aquellas con menor capacidad económica.

A igualdad de los dos anteriores, la mayor antigüedad en la fecha de la última solicitud que ha originado el reconocimiento del servicio, esto es, solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia, de revisión del grado de dependencia o del programa individual de atención. En el supuesto de reinclusión en lista de acceso de asignación de recursos, tras una renuncia previa al mismo servicio, se tomará como fecha de antigüedad la fecha de solicitud de reincorporación en dicha lista”.

Salvo en los supuestos de tramitación preferente recogidos en el artículo 155, estos son: a) situaciones de urgencia o emergencia social, al amparo del artículo 35.1 y 2 de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre y de los artículos 27.1a) y 29 ter de la Ley 13/2007 de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género, previa propuesta motivada de los servicios sociales comunitarios. b) Las solicitudes de personas menores de seis años. c) Aquellos otros que se determinen mediante orden de la Consejería competente en materia de dependencia.

Por otro lado, hemos de destacar que tal como expone esta Defensoría en otros expedientes de queja, la citada observancia del orden general en la tramitación de expedientes del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no obsta al también deber legal de su tramitación en plazo, preceptuado por el artículo 29 de esa misma Ley, que es de obligado cumplimiento para posibilitar la efectividad y eficacia del derecho subjetivo y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan.

No en vano se pronuncia asimismo a este respecto la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

En definitiva, podemos afirmar que la demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

En tanto que procedimiento administrativo, se le aplican las reglas del derecho a una buena Administración contemplado en el artículo 103.1 de la Constitución española, que regula que la Administración Pública, debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia; el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que pretende garantizar a la ciudadanía que sus asuntos se resuelva en un plazo razonable y el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, que incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Sobre el derecho a una buena administración, como derecho transversal que impregna todo el funcionamiento público redefiniendo el modo en el que las distintas administraciones públicas deben relacionarse con la ciudadanía, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia STS de 15 de octubre de 2020 y que, a continuación, traemos a colación:

«Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42) (…)

(…) constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente (…) y –como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones– no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene –debe tener– plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos.»

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN, para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión del programa individual de atención instada por la persona solicitante, mediante el dictado de la correspondiente Resolución por la que se resuelva aprobar el nuevo programa individual de atención elaborado por los servicios sociales comunitarios y en el que se propuso la nueva intensidad de 20 horas mensuales del servicio de ayuda a domicilio, como modalidad de intervención más adecuada para la dependiente, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Recordamos al Ayuntamiento de Cantillana la legislación y jurisprudencia del silencio administrativo negativo, recomendándole que responda expresamente el escrito presentado por la promotora de la queja.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 30 de enero de 2024 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dª .... , a través de la cual nos exponía lo siguiente:

En dicho escrito, la parte promotora de la queja exponía que es propietaria de una vivienda en Cantillana que data al menos del año 1950, como se recoge en las escrituras de propiedad.

La interesada explicaba que esa vivienda precisa de una reforma urgente de conservación para mantener su estado de habitabilidad y salubridad. Siendo conocedora de las ordenanzas para iniciar obras y de las posibles sanciones por acometerlas sin licencia, procedió a través de su abogado, de acuerdo con la legislación Urbanística vigente, a presentar en ese Ayuntamiento una solicitud de certificación administrativa de asimilación a edificaciones con licencia urbanística, tanto de obras como de ocupación y uso residencial, sin que hasta la fecha hubiera recibido una respuesta.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud el pasado 26 de febrero de 2024 y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de la falta de respuesta denunciada por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 LPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principios, entre ellos lo de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN concretada en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, la solicitud presentada por la parte afectada con fecha 20 de febrero de 2023.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz