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Pedimos un protocolo de actuación para los equipos psicosociales adscritos a los Juzgados

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 13/6194 dirigida a Consejería de Justicia e Interior. Dirección General de la Oficina Judicial y Fiscal

ANTECEDENTES

Esta Institución viene tramitando diferentes expedientes de queja que coinciden en plantear la cuestión de la colegiación de aquellos profesionales que desempeñan su labor en los equipos psicosociales adscritos a los Juzgados existentes en Andalucía.

En dichas quejas las personas interesadas plantean cuestiones relativas a la praxis profesional de quienes integran dichos equipos y se encuentran con que los respectivos colegios profesionales les indican la imposibilidad de supervisar su actuación, conforme a los criterios técnicos y deontología profesional, al no estar tales profesionales inscritos en el colegio profesional y por tanto no sujetos a la disciplina colegial.

A tales efectos, en los aludidos expedientes se invocan las distintas Sentencias del Tribunal Constitucional. Del tenor de dichas sentencias se deduce la competencia estatal para regular la posible exclusión de la obligatoriedad de inscripción en el respectivo colegio profesional de aquellas personas que por cuenta de la Administración Pública de Andalucía realicen actividades propias de su profesión.

Así pues, ante reclamaciones relativas al modo en que tales profesionales ejercen su profesión, sobre la concreta técnica o actividades realizadas, o sobre cuestiones propias de la deontología profesional, las personas afectadas se encuentran con que la Junta de Andalucía que contrata a dichos profesionales para que desempeñen su labor en los equipos psicosociales adscritos a los juzgados no entra a valorar tales cuestiones por considerarlas propias del ámbito de intervención del respectivo colegio profesional, siendo así que el colegio profesional niega su capacidad de supervisión y control en tanto el concreto profesional no estuviese inscrito y adherido a la disciplina colegial.

Centrada así la cuestión, dimos trámite a la queja y solicitamos la emisión de un informe al órgano competente de la Consejería de Justicia e Interior de Andalucía, respondiéndonos en mayo de 2014 la Viceconsejería de Justicia con los siguientes argumentos:

«(...) La Ley 10/2013, de 6 de noviembre, reguladora de los Colegios Profesionales de Andalucía, en su artículo 4 estableció la regla relativa a la exención del requisito de colegiación para el personal funcionario, estatutario o laboral, al servicio de las Administraciones Públicas para la realización de las actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas, considerándose por el Parlamento de Andalucía que no resultaba justificado exigir la colegiación obligatoria al personal al servicio de las Administraciones Públicas, pues es ésta la que ejerce el control y disciplina de la profesión cuando se trata de personal a su servicio.

El Gobierno del Estado impugnó ante el Tribunal Constitucional el inciso que estableció tal regla, contenida en el artículo 4 de la Ley 10/2003, de 6 de noviembre, “o para la realización de las actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas”, de la misma forma que había sido impugnado idéntico inciso previsto en el artículo 30.2 de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre (...).

La STC 3/2013 precisa el parámetro de control del posible exceso competencial de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigencia en el momento de dictarla, por lo que el recurso es enjuiciado teniendo presente la reforma operada por la denominada Ley Omnibus, Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio, que da nueva redacción al artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, atribuyéndole carácter de legislación básica, que dispone: “Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al colegio profesional correspondiente cuando así lo disponga una ley estatal”.

Analizada la controversia competencial sobre si la Comunidad Autónoma puede eximir de la colegiación a funcionarios, personal estatutario y laboral que realizan su actividad profesional al servicio exclusivo de las Administraciones Autonómicas, cuando dicha actividad va destinada a terceros, usuarios del servicio público, se concluye que es el Estado el competente para establecer la colegiación obligatoria así como las excepciones que afectan a los empleados públicos a la vista de los concretos intereses generales que puedan verse afectados.

Por el Gobierno del Estado se está tramitando el Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales al que se refiere la disposición transitoria cuarta de la ley 25/2009. de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, norma que ha de determinar las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación. Sobre la colegiación de los profesionales psicólogos, en el último borrador conocido del anteproyecto de ley de servicios y colegios profesionales sólo se prevé la obligatoriedad de colegiación a los psicólogos sanitarios, es decir, aquellos cuyas funciones comprendan la realización de actuaciones profesionales que tengan como destinatarios inmediatos a los usuarios del Sistema Nacional de Salud.

Por lo expuesto, habrá que estar a lo que el Estado determine en la ley de servicios y colegios profesionales, de cuyo anteproyecto ha emitido informe el Consejo de Estado (...)

Todos y cada uno de los profesionales (psicólogos/as y trabajadores/as sociales) adscritos anualmente a los denominados Equipos Psicosociales de Familia tienen la condición de personal laboral fijo de los Servicios de Apoyo a la Administración de Justicia de la Junta de Andalucía, cuentan con la necesaria y contrastada experiencia profesional para el ejercicio de sus responsabilidades y ejercer sus respectivas funciones de acuerdo con su respectiva titulación y cualificación (...)»

Más adelante, en noviembre de 2014 la Viceconsejería de Justicia vino a precisar tales argumentaciones añadiendo lo siguiente:

“(...) Parece ser hoy interpretación pacífica entre la doctrina el que cuando el profesional preste el servicio al ciudadano si cabe colegiación obligatoria, mientras que cuando quien presta el servicio es la Administración a través del profesional, la colegiación no será obligatoria.

Tal y como ha concluido la Abogacía del Estado en su informe 49/2014 “la jurisprudencia considera que tal obligatoriedad decae cuando se trata de profesionales que prestan servicios como funcionarios de la Administración Pública.

Los profesionales vinculados con las Administraciones Públicas mediante relación de servicios de carácter funcionarial o laboral no precisarán estar colegiados para el ejercicio de funciones puramente administrativas ni para la realización de actividades propias de la correspondiente profesión por cuenta de aquéllas cuando el destinatario inmediato de las mismas sea exclusivamente la Administración. Si sería obligatoria la colegiación, cuando los destinatarios inmediatos del acto profesional sean los ciudadanos o el personal al servicio de la Administración.

Sentado lo anterior, lo que quedaría por delimitar es el alcance de conceptos tales como “funciones puramente administrativas”, “actividades al servicio de la Administración”, “destinatario mediato o inmediato” ... siendo esencial, pues, determinar la naturaleza de las actividades del profesional afectado en cada caso (...) En el concreto supuesto de psicólogos, en lo que se refiere al ejercicio privado de la psicología, se considera que persiste la obligación de colegiación a la luz de la existencia de norma de rango legal estatal que así lo sostiene (Ley 43/1979, de 31 de octubre, sobre creación del colegio oficial de psicólogos) Respecto de los psicólogos que prestan sus servicios en los equipos psicosociales de los juzgados se deben tener presentes las siguientes consideraciones (...) los equipos técnicos creados en los juzgados tienen su origen en peticiones del propio Consejo General del Poder Judicial en los años ochenta. Nacen sin cobertura normativa u obligación legal y por razón de las necesidades que se van advirtiendo en los propios órganos judiciales. De facto, nacen de forma experimental y al margen de regulación legal alguna. Estas particularidades de su génesis hace que exista actualmente una indefinición de cómo se organizan y gestionan, siendo que las diferentes administraciones con competencias en materia de administración de justicia han ido modulando y conformando esos equipos de forma particular, si bien teniendo en común el ser prestadores de servicio de auxilio y previo requerimiento expreso de los órganos judiciales (...).

A pesar de tener una configuración legal escasa, se constata la importancia y necesidad de su audiencia antes de que el juzgador adopte alguna medida y por razón de su auxilio en materias ajenas a las puramente jurídicas. De hecho, las actuaciones de los equipos psicosociales concluyen con dictámenes que han de ratificar ante el mismo juez que ordenó su pericia, pues sólo es es el único destinatario de los conocimientos científico-técnicos que aportan estos informes.

Estamos por tanto ante personal contratado y dependiente orgánicamente de la Junta de Andalucía que no actúa como psicólogos en ejercicio privado, sino por orden directa de jueces y por cuenta de la Administración de Justicia a través de sus periciales.

Atendiendo a todo lo expuesto (...) puede sostenerse que estos psicólogos trabajan para la Administración de forma directa con el objetivo de la consecución de resoluciones judiciales ajustadas a derecho en pro de la tutela judicial efectiva y sobre la base de este planteamiento se concluye la no exigibilidad de colegiación obligatoria en el ejercicio concreto de estas funciones (...)”

CONSIDERACIONES

I. Las sentencias del Tribunal Constitucional 3/2013 y 63/2013 han traído como consecuencia un reajuste normativo al quedar anuladas las referencias existentes en las Leyes Autonómicas sobre exención de colegiación a profesionales al servicio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Así pues, resulta de aplicación integra lo establecido en la legislación estatal, en concreto la Ley de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio. La citada Ley da nueva redacción de colegios profesionales, atribuyéndole carácter de legislación básica, y estableciendo como requisito “indispensable” para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al colegio profesional correspondiente cuando así lo disponga una ley estatal.

A este respecto se ha tener presente que Ley establecía que en el plazo máximo de 12 meses desde su entrada en vigor el Gobierno del Estado, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitiría a las Cortes Generales un proyecto de ley que determinase las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación. También precisaba que hasta la entrada en vigor de la mencionada ley se mantendrían las obligaciones de colegiación vigentes hasta ese momento.

En esta tesitura, una vez conocidas las resoluciones del Tribunal Constitucional, la Comunidad Autónoma adoptó el criterio de esperar a que concluyeran los trámites normativos iniciados por el Gobierno de la Nación para regular esta cuestión, siendo así que dicho proyecto de ley está demorando su aprobación definitiva y que, en tanto dicha normativa ve finalmente la luz, conforme a la disposición transitoria cuarta a la que acabamos de aludir, resultaría plenamente exigible la colegiación en aquellas profesiones consideradas de colegiación obligatoria, tal como ocurre para los psicólogos conforme a la Ley sobre creación del colegio oficial de psicólogos.

II. A pesar de encontrarnos en esta concreta coyuntura, el criterio que nos ha hecho llegar la Viceconsejería de Justicia es que con la legislación actual no resultaría exigible la colegiación para los profesionales que integran los equipos psicosociales, y ello en base a una interpretación doctrinal según la cual tales profesionales no desempeñan su labor para las personas con las que se relacionan, sino para la Administración que los contrata, y siempre siguiendo las instrucciones del juzgado que requiere de su intervención de cara a la emisión de un dictamen pericial.

III. Llegados a este punto, consideramos pertinente aportar a esta cuestión nuestra obligada perspectiva de Defensor de los derechos de la ciudadanía, y en tal sentido responder a las quejas que recibimos relativas al control y supervisión de la actuación de estos profesionales ante las reclamaciones de las personas afectadas por su intervención.

Y nos centramos en este enfoque porque consideramos que el debate que subyace va más allá de la mera inscripción formal en un colegio profesional y debería centrarse en el por qué de dicha inscripción, en la misma esencia de la autotutela profesional, esto es, en el beneficio inherente a atribuir a quienes conocen los entresijos de una profesión la facultad de definir unos criterios consensuados de actuación profesional y también de valorar si la conducta de uno de sus iguales se ajusta a dicho estándar normalizado o se desvía de él.

Nos planteamos este enfoque en tanto que en ocasiones la reclamación que formula la persona afectada por la intervención de un equipo psicosocial guarda relación con la indagatoria de datos de la intimidad familiar, siendo así que las personas examinadas consideran irrelevantes dichos datos o sin conexión con el fin pretendido con la actuación profesional; en otras ocasiones se discrepa con la técnica utilizada, por considerarla inapropiada, desproporcionada e incluso en algunas ocasiones ofensiva; también recibimos quejas relativas a un sesgo ideológico desviado en la interpretación de determinados hechos o en la plasmación de criterios en el informe que en última instancia se remite al Juzgado. En todos estos supuestos y en otros similares, el análisis de la intervención profesional sobre la que se presenta la reclamación difícilmente puede ser resuelta por el órgano administrativo al que va dirigida, pues para ello se seguirían los trámites previstos, con carácter general, para las quejas relativas a la actuación de los empleados públicos.

Como todo personal al servicio de la Administración los profesionales que desempeñan su labor en los equipos psicosociales están sujetos a un concreto estatuto en función de su vinculación funcionarial o laboral, del cual se deduce un conjunto de derechos y obligaciones, con sujeción a responsabilidad disciplinaria en casos de incumplimiento de tales deberes.

Pero mucho nos tememos que en supuestos de reclamaciones como las que acabamos de ejemplificar, su trámite y posible solución superaría el ámbito de un eventual expediente disciplinario que valoraría posibles incumplimientos o faltas, tal como fueron definidos en el concreto estatuto de personal, y precisaría ir más allá para centrarse en el correcto ejercicio de la profesión, en el examen y supervisión crítica de la praxis empleada, en la valoración de la deontología que sería exigible conforme a unos mínimos comúnmente aceptados. Este examen superaría los conocimientos y competencias de las personas que hubieran de instruir y resolver la reclamación por ser profanas en la materia o siendo conocedoras de la misma no tendrían la visión de generalidad y consenso de todo el colectivo profesional.

Así pues, nuestra principal preocupación reside en el modo en que la Administración garantiza que el personal que tiene contratado en los equipos psicosociales realiza una prestación de calidad, acorde a criterios profesionales y con escrupuloso respeto de los derechos de la ciudadanía. Y más aún cuando las personas que se relacionan con los equipos psicosociales no lo hacen por voluntad propia sino derivados por un juzgado que requiere de la intervención del equipo psicosocial para emitir un informe sobre cuestiones que se debaten el procedimiento.

Se da, por tanto, una situación de especial sujeción a las preguntas, instrucciones y supervisión técnica que realizan los profesionales de dichos equipos, circunstancia que unida a las cuestiones que se someten a su consideración, muchas veces relacionadas con aspectos de la intimidad personal, hace que su intervención haya de ser especialmente escrupulosa en el desempeño de una praxis profesional adecuada y conforme a los criterios técnicos usualmente aceptados en la profesión.

Aún cuando no fuera obligatoria la colegiación de estos profesionales, estimamos que para la Administración sería conveniente contar con los colegios profesionales afectados para dar respuesta a posibles reclamaciones de la ciudadanía en disconformidad con su intervención. También consideramos de importancia contar con la opinión de dichos colegios profesionales para definir aspectos tales como la forma y contenido de los informes que se remitirán al órgano judicial, el modo en que se recopila información, el modo en que se desarrollan las entrevistas personales, el lugar de realización, su duración, y otros tantos aspectos que contribuirían, sin duda, a una mejora en la realización de dicha labor.

A este respecto hemos de recordar que la propia Ley de Colegios Profesionales, en su artículo 3.1, establece que son fines esenciales de estas corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial.

IV. Otro aspecto que consideramos conveniente resaltar es la parca regulación existente para los equipos psicosociales adscritos a los juzgados, a la cual alude la propia Viceconsejería de Justicia en uno de los informes que nos han sido remitidos.

Dichos equipos surgieron para auxiliar a los juzgados ante la dificultad de las cuestiones que se les planteaban, relacionadas con el comportamiento individual, social o en familia, la dinámica de las relaciones interpersonales y sus efectos en el individuo y su entorno de convivencia, todo ello con incidencia destacada en la decisión que se hubiera de adoptar en litigios civiles de derecho de familia o conexos con éstos, en especial si existieran menores afectados.

Por todo ello, ante los cambios experimentados en la sociedad española, con la irrupción de modelos de familia alternativos al tradicional, con formas relaciones cada vez más variadas y complejas, no resulta extraño que el órgano judicial requiera para una mejor comprensión de la controversia que ha de dilucidar de los informes emitidos por estos equipos, que desde la óptica de las disciplinas profesionales de la psicología y trabajo social ofrecen una visión objetiva e imparcial social sobre el problema o litigio que se plantea.

Pero, quizás condicionada por la propia necesidad y aceptación de tales servicios profesionales, su puesta en marcha y desarrollo posterior no ha venido acompañada de una regulación detallada de esta función de auxilio a la justicia, que clarificase los derechos y deberes que incumben a quienes se someten al estudio psicosocial y a quien realiza dicha labor profesional, circunstancia que cobra mayor dimensión ante la controversia existente sobre la intervención, preceptiva o no, de los colegios profesionales en la supervisión de la actuación de estos profesionales que desempeñan su trabajo para la Administración Pública.

V. No obstante lo expuesto hasta ahora, no podemos obviar que el nudo gordiano de toda esta problemática sigue estando pendiente de la aprobación definitiva de la normativa estatal que en desarrollo de la Ley de Colegios Profesionales vendría a clarificar que profesiones son objeto de colegiación obligatoria y cuales no, así como las posibles peculiaridades de dicha colegiación.

Nos consta que el Defensor del Pueblo Español viene realizando actuaciones en relación con esta cuestión, en especial por el problema que plantea el retraso en la aprobación de la normativa comprometida en la disposición transitoria cuarta de la ley 25/2009, de 22 de diciembre, antes aludida. Es por ello que como primera actuación por nuestra parte hemos decidido dar traslado de la presente resolución y de toda la documentación acumulada en los respectivos expedientes de queja a dicha Alta Institución, a fin de que tome noticia de la misma y valore su contenido de cara a las actuaciones que al respecto viene realizando.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

"Que en tanto no se apruebe la normativa estatal prevista en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que vendría a ordenar de forma definitiva las profesiones sujetas a colegiación obligatoria, se promuevan acuerdos con los respectivos colegios profesionales de psicólogos/as y trabajadores/as sociales radicados en Andalucía para consensuar criterios de actuación exigibles a los profesionales integrantes de los equipos psicosociales, aprobando a tales efectos los correspondientes protocolos de actuación.

Consideramos oportuno que en dichos protocolos de actuación se incluyan mecanismos de cooperación con los señalados colegios profesionales que permitan ofrecer respuesta a las las reclamaciones presentadas por ciudadanos relativas a mala praxis profesional o inadecuada deontología profesional de los profesionales que integran los equipos psicosociales adscritos a los Juzgados."

Ver Asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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